Las EDUSI, las “originales”, han tenido siempre como fecha límite de ejecución el 31 de diciembre de 2023. Ahora que quedan menos de 6 meses para esta fecha, distintos ayuntamientos manifiestan su intención de solicitar una prórroga. En el momento en que escribo esto, lo han anunciado recientemente Oviedo, Cuenca, Benidorm o Cádiz.
Tengo dudas de qué va a pasar con estas peticiones. No sé si pasadas las elecciones van a dejar de producirse, o si al contrario, van a aumentar conforme se acerque el final de año. De lo que tengo pocas dudas es de cuál va a ser su resultado: ninguno, la prórroga no se va a conceder.
Sospecho que buena parte de quienes piden la prórroga comparten mi opinión. Hay también, sin embargo, mucha gente que de buena fe piensa que la ampliación de plazo es posible. A estos últimos está dedicado este post, en que intento justificar la imposibilidad de la prórroga abordando tres aspectos:
- 1. ¿De dónde sale el límite temporal para las EDUSI?
- 2. ¿Qué habría que hacer para cambiarlo?
- 3. ¿Por qué este cambio no va a producirse?
1. ¿De dónde sale el límite temporal para las EDUSI?
A primera vista, parece que la fecha límite de ejecución se establece en el art. 13º de las Bases Reguladoras[i]. Estas bases fueron aprobadas por una orden ministerial, con lo que en principio otra podría ampliar el plazo. La realidad es que el límite tiene un origen más profundo y por ello su modificación es más compleja.
Las EDUSI están financiadas por fondos europeos y en concreto por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). Este fondo está destinado a inversiones que permitan reducir las diferencias territoriales en niveles de desarrollo, y las financia mediante transferencias del presupuesto comunitario a los Estados Miembros.
El presupuesto de la Unión Europea funciona con ciclos de planificación de 7 años, lo que se denomina Marco Financiero Plurianual (MFP). Las EDUSI se corresponden al MFP 2014-2020, y en él se establecieron prioridades y un volumen de recursos para cada uno de los años del periodo.
Que una cantidad esté consignada en un año, no significa que tenga que ser ejecutada durante éste. Puede, con ciertos límites, moverse a otros posteriores. En la Política de Cohesión del MPF 2014-2020 existe la denominada norma del n+3, que permite que el presupuesto asignado a un ejercicio pueda ser ejecutado durante los tres ejercicios siguientes. Pasado ese periodo, se produce el automatic decommitment (la liberación automática), de manera que ese dinero “desaparece” del programa operativo en el que estaba incluido.
Las normas básicas para articular este mecanismo en 2014-2020, se contienen en el Reglamento de Disposiciones Comunes (Reglamento UE 1303/2013 – en adelante RDC). El art.62.5 RDC establece que el periodo de elegibilidad de los gastos concluye el 31 de diciembre de 2023 y el art. 136 RDC se refiere a la liberación automática.
Así pues, si las Bases Reguladoras de las EDUSI establecen el 31 de diciembre de 2023 como fecha límite, es porque éste es el último día en que puede gastarse el FEDER del periodo 2014-2020. La Comisión no va a reembolsar al Estado español pagos posteriores, y el estado va a hacer lo propio con pagos “EDUSI” que los ayuntamientos realicen tras el final del año.
Las Bases Reguladoras de la EDUSI no podrían contemplar una fecha posterior porque con las campanadas que abren 2024, en virtud de la liberación automática del art. 136 RDC, el importe no invertido desaparece.
2. ¿Qué habría que hacer para cambiarlo?
La respuesta parece fácil. Si el límite lo impone un reglamento comunitario, la ampliación del límite pasaría por cambiar ese reglamento, que donde ponga n+3, pase a poner n+4 y que se amplíe el periodo de elegibilidad.
Sí, eso es lo que habría que hacer, pero se trataría de un cambio que no sólo afectaría a las EDUSI, sino al menos a todo el FEDER de todos los Estados Miembro. Esto requeriría un proceso mucho más complejo que el que se necesita para cambiar la mayor parte de los artículos de nuestra Constitución.
Esta modificación comenzaría con una propuesta elaborada por la Comisión Europea, requeriría la aprobación del Consejo (órgano que representa los intereses de los 27 Estados Miembros) y votaciones en el Parlamento Europeo. Eso, además de informes del Tribunal de Cuentas, del Comité de las Regiones y del Comité Económico y Social[ii].
El cambio del RDC no es imposible, pero en ningún caso podría llevarse a cabo en menos de 6 meses, y esto ya sería muy excepcional. El último cambio que se ha producido en este reglamento ha durado 4 meses[iii] y formaba parte de conjunto de medidas con las que la Unión Europea daba respuesta a la agresión rusa sobre Ucrania.
De lo anterior podríamos concluir que para que fuese posible una ampliación del plazo, el procedimiento debería haber comenzado ya. No es el caso. Está en curso un proceso legislativo que pretende modificar el RDC[iv], en concreto sus artículos 135 y 138, pero no el 136, que es el que establece el periodo de liberación automática.
3. ¿Por qué este cambio no va a producirse?
No es sólo que el cambio sea difícil desde el punto de vista procedimental, sino que no hay voluntad de que se produzca. Ni la Comisión Europea ni España tienen incentivos para promoverlo.
Oposición de la Comisión
Para la Comisión la ampliación de plazos de ejecución supondría “desvestir un santo para vestir otro” y acumular los problemas del periodo 2014-2020 a los del periodo 2021-2027. La Comisión no quiere alargar los plazos, sino acortarlos. En este sentido hay que señalar que para el final del periodo 2021-2027, ya no se contempla un n+3, sino un n+2[v]. En otras ocasiones en que se ha planteado la limitación de la liberación automática, la Comisión ya se ha manifestado en contra [vi].
Nos encontramos por lo demás, en un periodo muy excepcional en relación con los fondos europeos. Además de los ordinarios, contamos con un contingente muy importante y extraordinario que busca dar respuesta a la crisis del COVID. Nos referimos a los Fondos Next Generation, que tienen que estar ejecutados en 2026. Respecto a ellos, se viene anunciando desde hace tiempo la necesidad de prórroga. Esta prórroga podría estar justificada en los Next Generation por su carácter extraordinario, pero dificultaría la prórroga a los fondos del MFP 2014-2020.
Por último, hay que señalar que la Comisión ya ha sido sensible a las dificultades que han supuesto la COVID y el conflicto en Ucrania. Ya se han propuesto soluciones[vii], que han pasado por la flexibilización de procedimientos para las modificaciones y por la ampliación del plazo para la justificación, no por la ampliación del plazo de ejecución[viii].
No necesidad para España
Y si la Comisión como garante del interés comunitario, tiene razones claras para oponerse a una ampliación, para España, como estado, no parece necesaria.
Que haya ayuntamientos que no vayan a ejecutar todos los fondos, no es relevante a nivel de estado. No va a implicar la pérdida o devolución de fondos. Pese a la percepción que los medios han instalado, España ha sido históricamente muy eficiente en la absorción de fondos de la Política de Cohesión[ix]. Esto es así porque lo importante no son las operaciones concretas, sino lo ejecutado a nivel global. Que unas entidades hayan infra-ejecutado, no es un problema si otras han sobre-ejecutado.
El caso concreto de las EDUSI podría haber planteado algunas complejidades, porque son el mecanismo para el 5% del FEDER que debía dedicarse a desarrollo urbano. Estas dificultades, si existían, seguramente se hayan visto reducidas por los mecanismos de flexibilización. Es probable que el saldo negativo de los ayuntamientos se vea totalmente compensado por el saldo positivo de otros entes públicos.
Conclusiones
Entre quienes tenemos relación profesional con las EDUSI existe, creo, una idea bastante difundida de que no va a haber prórroga de ejecución. Esta opinión, en mi caso, estaba basada en el mensaje que de forma consistente se ha venido manteniendo desde hace tiempo por parte de las Autoridades de Gestión.
En este post he intentado justificar las razones por las que la ampliación no se va a producir: exigiría una modificación de la normativa comunitaria con una complejidad que no se justifica por el problema a resolver, y hay incentivos en contra por parte de los agentes clave. La expresión absoluta imposibilidad, quizá sea un poco exagerada, porque existe siempre una ventana, por pequeña que sea. Sirva como figura retórica para justificar lo reducido de las posibilidades de que la prórroga se produzca.
[i] Orden HAP/2427/2015, de 13 de noviembre, por la que se aprueban las bases y la primera convocatoria para la selección de estrategias de Desarrollo Urbano Sostenible e Integrado que serán cofinanciadas mediante el programa operativo FEDER de crecimiento sostenible 2014-20
[ii] El proceso que siguió la elaboración con todos sus pasos, puede encontrarse aquí: EUR-Lex – 32013R1303 – ES – EUR-Lex (europa.eu) Comenzó el 6/10/2011 y concluyó el 17/12/2013, es decir, más de dos años.
[iii] EUR-Lex – 52022PC0325 – ES – EUR-Lex (europa.eu)
[iv] EUR-Lex – 52023PC0335 – ES – EUR-Lex (europa.eu)
[v] El art. 105.2 del Reglamento 1060/2021 contempla como fecha de liberación el 31 de diciembre de 2029, no 2030 que es lo que correspondería de acuerdo al n+3.
[vi] Hay diversas preguntas parlamentarias en que la Comisión se ha referido a esto: E-000062/2020(ASW) – a propósito de las dificultades originadas en Francia por la reorganización administrativa que “fusionó” regiones / E-001743/2020 – a propósito de las dificultades originadas por la COVID.
[vii] Hacemos referencia a la modificación que ya vimos antes EUR-Lex – 52022PC0325 – ES – EUR-Lex (europa.eu)
[viii] La excepción a esto ha sido el Fondo Europeo Agrícola para el Desarrollo Rural, en que sí que se ha contemplado una extensión hasta 2024. Esta extensión, en mi opinión no es un argumento a favor de la posibilidad de prórroga, sino justo lo contrario.
[ix] Así puede verse en los datos sobre política de Cohesión que hace públicos la Comisión en relación al ultimo periodo cerrado 2007-2013. Estos datos pueden encontrarse aquí.
