Las supermanzanas / superilles / superblocks son las rock stars del urbanismo contemporáneo. Su denominación en catalán las vincula a Barcelona, y su notoriedad se beneficia de su asociación con la capital catalana. Igual que ocurre con el modelo Barcelona, convertido en una una marca, las superilles se han alejado de su definición estricta original para englobar actuaciones de pacificación de tráfico y renaturalización urbana.
Bajo la marca Superilla Barcelona, el gran proyecto urbano que impulsó la corporación 2019-2023 fue el Eje Verde de Consell de Cent [1]. Las obras comenzaron el 16 de agosto de 2022 y concluyeron a las puertas de las municipales de mayo de 2023. La intervención tuvo como elemento central restringir el tráfico del vehículo privado para eliminar el tránsito de paso. Si bien toda la vía es accesible en coche, los sentidos de la circulación impiden utilizarla para ir de punta a punta, como ocurría con anterioridad.
Como con todas las intervenciones urbanas de envergadura, ésta ha sido cuestionada durante su ejecución, tanto por quienes la ven como un ataque a “la liberad de ir en coche” como quienes la consideran poco ambiciosa [2]. La confrontación sobre los modelos de ciudad se ha trasladado también al terreno judicial, con la interposición de diversas demandas, administrativas y penales [3]. Nos ocupamos aquí de la Sentencia de 5 de setiembre, que resuelve la demanda presentada por Barcelona Oberta, asociación representativa de los intereses del sector comercial [4]
¿Qué dice la sentencia?
La sentencia no se refiere en abstracto al Eje Verde de Consell de Cent. Como es propio de los recursos contenciosos, se dirige contra un acto administrativo: el Acuerdo de la Comisión de Gobierno de 26 Mayo de 2022, por el que se aprueban los Proyectos Ejecutivos de Reurbanización.
Se abordan en la sentencia diferentes aspectos, pero es el primero el que determina el fallo. La magistrada entiende que mediante el acuerdo impugnado, lo que se está haciendo en realidad es modificar el Plan General Metropolitano (PGM), sin respetar el procedimiento establecido para ello. Este es un supuesto de nulidad radical contemplado en el art. 47.1 e) de la Ley 39/2015, y por lo tanto el acuerdo es nulo de pleno derecho. Como todo acto nulo, sus consecuencias no deberían haberse producido y por ello lo que procede, y lo que establece el fallo, es “devolver las actuaciones al estado en que se encontraban con anterioridad a su aprobación” [5].
La secuencia argumental de la sentencia es esencialmente la siguiente:
- El PGM considera el espacio que ocupa la calle Consell de Cent como parte del sistema viario (Clave 5).
- El articulo 196.3 del mismo PGM establece que “La red viaria secundaria y local tiene como misión principal dar acceso a las edificaciones y enlazar con las vías básicas”.
- El acto recurrido está realizando una reordenación de los sentidos de circulación que evitan el tráfico de paso a lo largo de Consell de Cent. Se impide así que la calle enlace con otras vías básicas, que es lo propio de la Clave 5.
- Así pues, el acuerdo recurrido está modificando el PGM convirtiendo Consell de Cent en una vía cívica (Clave 6 en lugar de Clave 5). Esto se está haciendo sin respetar el procedimiento previsto, lo que es el supuesto de hecho del art. 47.1.e) de la Ley 39/2015, por lo que procede aplicar las consecuencias jurídicas que de ello se derivan.
Más allá de que se comparta o no el juicio de la sentencia, hay que ponderar positivamente su formulación neutra y su apoyo en las periciales practicadas. Estos méritos son particularmente evidentes si la comparamos con otra sentencia también controvertida, la que “anula” los carriles bici en Valladolid. Esta última está plagada de expresiones con claras implicaciones valorativas (como usurpación, artificiosa diferenciación, colapso circulatorio), incorpora como probados unos “hechos notorios” que para un observador independiente no resultan en absoluto tan claros, y recurre a una figura, la «ficta confessio» que resulta problemática en un juicio sobre nulidad debida a un defecto procedimental.[6]
En la misma línea hay que señalar que, aunque el debate sobre la sentencia se está basando en consideraciones medioambientales, no hay nada en ella que pueda criticarse desde este punto de vista. La magistrada reconoce la importancia de la protección del medio, pero de acuerdo a los procedimientos establecidos.
¿Qué va a pasar a partir de ahora?
Con independencia del mérito y oportunidad de la sentencia, creo que resulta bastante claro que su fallo no se va a cumplir y que la magistrada nunca lo pretendió. Hay hasta cuatro vías por las que se puede alcanzar este resultado, que expongo brevemente a continuación
Vía 1: Éxito del recurso interpuesto por el Ayuntamiento
La sentencia está en plazo de recurso, no es por lo tanto firme sino que tiene varias instancias que recorrer. Tan pronto como se hizo pública, el Ayuntamiento de Barcelona anunció su voluntad de presentar recurso ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (TSJ). Después de éste, todavía quedaría la vía de casación ante el Tribunal Supremo (TS) por lo que estamos hablado de años antes de que la sentencia tuviese que ejecutarse.
Por lo demás, no resulta tan claro que el TSJ o el TS vayan a confirmar la resolución. Además del Ayuntamiento, también la Generalitat Catalana (Departament de Territori) consideró, de forma independiente y respecto a este mismo caso, que el proyecto no requería la modificación del Plan General Metropolitano. En el marco de una denuncia penal contra Colau, la Fiscalía pidió informe a los técnicos autonómicos y estos entendieron que el proyecto no contravenía el PGM porque no suprimía por completo la circulación del conjunto de calles afectadas[7]. Si el TSJ o el TS compartiesen este criterio, desaparecería así el problema generado con la sentencia.
Vía 2: Posible modificación del Plan General Metropolitano
El vicio de nulidad que afecta al acuerdo, no es esencial sino procedimental. Si con carácter previo al acuerdo se hubiese modificado el PGM, no habría procedido la declaración de nulidad. El acuerdo no estaría cambiando el PGM (que es el vicio invalidante) sino dándole cumplimiento.
Está en estos momentos en marcha una modificación del PGM. Su tramitación va a requerir una aprobación provisional por Pleno del Ayuntamiento y otra definitiva por la Subcomisión de Urbanismo de Barcelona, órgano en que tienen votos Ayuntamiento y Generalitat[8]. Atendiendo a las declaraciones de los grupos políticos, parece que una modificación del PGM que esencialmente asignase Clave 6 a lo que ahora tiene Clave 5 tendría pocos problemas.
Si esto pasase, la ejecución de la sentencia resultaría imposible. No se salvaría la nulidad del acto impugnado, algo que no puede producirse en un supuesto de nulidad absoluta, sino que ante una eventual solicitud de ejecución de la sentencia, el magistrado que conociese de ella tendría que declarar la ejecución como legalmente imposible, por contravenir el PGM en vigor.
Vía 3: ¿Y si nadie pide la ejecución de la sentencia?
Para que la justicia pueda proceder a la ejecución forzosa de una sentencia contencioso-administrativa, es necesario que alguien legitimado lo pida. Así resulta de art. 104 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, que establece que transcurrido el plazo establecido “cualquiera de las partes y personas afectadas podrá instar su ejecución forzosa”.
Quiénes son las partes en la sentencia, está claro: el Ayuntamiento como demandada y Barcelona Oberta como demandante. Los impulsores de la demanda se han apresurado a hacer público que no buscan en ningún caso pedir deshacer lo hecho [9] por lo que deberían ser otras “personas afectadas” quienes pidieran la ejecución[10].
Quiénes podrían ser esas otras “personas afectadas” resulta mucho menos claro. Lo que es seguro es que la afectación que se exige es mucho más que un mero interés en la defensa de la legalidad que pudiera tener cualquier vecino de la zona. Se trata de un concepto jurídico indeterminado que sería en su caso objeto de debate en sede judicial. Es posible que con la renuncia de Barcelona Oberta no hubiese nadie con legitimación interesado en exigir la ejecución.
Vía 4: Resistencia del Ayuntamiento
Si todo lo anterior fallase y se instase la ejecución forzosa, estuviese quien estuviese en el gobierno municipal en esos momentos, presentaría resistencia al cumplimiento. No habría insumisión abierta, sino que se buscaría demostrar la imposibilidad material, una de las dos causas que el art. 105.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa contempla para no ejecutar una sentencia.
Mi convicción de que habría resistencia, se basa en primer lugar en consideraciones políticas. Habría una fuerte oposición por todos aquellos que se benefician de la nueva situación. Como ha pasado ya en multitud de ocasiones, los mismos que se han opuesto a un cambio son después de ver sus resultados los más firmes defensores. El partido o partidos políticos que revirtiese la situación verían muy afectados sus resultados electorales en los siguientes comicios, lo que es un fuerte incentivo a la resitentcia.
Además de lo anterior y más cercano a la imposibilidad material, se encuentra el coste de la reversión, muy relevante incluso para un Ayuntamiento con la capacidad económica de Barcelona. No he encontrado con claridad el coste de las obras, pero parece claro que la reversión comprometería la posibilidad de inversiones del Ayuntamiento durante al menos una legislatura. En función de la fecha en que se produjese, además del coste de las nuevas obras habría que proceder a la devolución de los más de 25 millones de euros de Fondos Europeos Next Generation recibidos para su financiación, lo que dificulta aún más la reversión.
Como ejemplifica el caso del hotel del Algarrobico y el Ayuntamiento de Carboneras, la capacidad de ejecución forzosa de las sentencias urbanísticas contra la oposición de un Ayuntamiento, pone a prueba las costuras del Estado de Derecho. Si esto es así en un caso como el de el Algarrobico en que el interés público en la ejecución es muy claro, aún más en uno como éste, en que parece que es la no ejecución lo más conforme a ese interés.
[1] Consell de Cent es una de las grandes arterias de Eixample barcelonés que transcurren paralelas al mar, entre Aragó y Diputació. La intervención se ha referido no sólo a esta vía, sino también a algunos tramos de otras perpendiculares. Más información en: https://www.barcelona.cat/pla-superilla-barcelona/es/ejes-verdes-y-plazas-de-leixample
[2] Entre estos últimos el mismo Salvador Rueda, se lamenta de que no responde al modelo superilla
[3] Mas información en: https://metropoliabierta.elespanol.com/vivir-en-barcelona/dos-denuncias-penales-administrativa-superilla-colau_57788_102.html
[4] Sentencia dictada por Juzgado de lo Contencioso número 5 de Barcelona en el marco del procedimiento ordinario 310/2022 B. Su contenido íntegro está accesible aquí: https://www.elnacional.cat/uploads/static/pdf.js/web/viewer.html?file=https://www.elnacional.cat/uploads/s1/43/53/86/85/sentencia-contenciosa.pdf#page=1&zoom=auto,-23,729
[5] La sentencia está redactada en catalán y la traducción de las citas que se contienen en este post son propias
[6] Al contenido y resumen de esta sentencia puede accederse aquí: https://www.poderjudicial.es/cgpj/gl/Poder-Xudicial/Tribunais-Superiores-de-Xustiza/TSX-Castela-e-Leon/Noticias-Xudicial-TSX-Castela-e-Leon/El-TSJ-anula-el-plan-de-regulacion-del-trafico-con-carriles-bus–taxi-y-bici-del-Ayuntamiento-de-Valladolid
[7] https://www.ara.cat/societat/barcelona/totes-reformes-barcelona-s-han-fet-modificacio-ara-justicia-demana_1_4795348.html
[8]https://territori.gencat.cat/ca/06_territori_i_urbanisme/urbanisme/comissions_durbanisme/comissions_durbanisme/subcomissio_durbanisme_del_municipi_de_barcelona/
[9] https://es.ara.cat/sociedad/barcelona/impulsores-recurso-superilla-no-queremos-revertir-obras-consell-cent_1_4795941.html
[10] El no querer pedir la ejecución poner de manifiesto que la demanda era un medio de presión a los responsables políticos, por parte de los defensores de unos determinados intereses.
