Creo que todos los que nos dedicamos al tema, hace tiempo que nos estamos planteando qué se va a financiar con las nuevas EDUSI. Es una pregunta a la que yo he ido dando respuestas cambiantes, y hasta opuestas [1].
Mi impresión inicial, con la primera lectura del Programa Operativo Plurirregional de España 2021-2027, fue que se podía financiar casi cualquier cosa. Esta idea estaba muy condicionada por el recuerdo de las EDUSI 2014-2020, y ahora creo que es errónea: aunque esto sea lo que puede parecer a primera vista, hay mucha letra pequeña.
En el otro externo, últimamente venía pensando que nadie sabe qué se va a financiar. Si la incertidumbre política hace que no sepamos quién va a firmar la convocatoria, muchas más dudas hay sobre su contenido. Pero lo cierto es que el POPE dedica sus páginas 160 a 168 a la nueva EDUSI. Esto ha sido aprobado ya por la Comisión Europea, y salvo cambio va a tener que respetarse.
En las líneas que siguen, intento poner en claro lo que sabemos. Me ocupo primero de 4 consideraciones que creo que podemos afirmar con rotundidad, y acabo compartiendo mis reflexiones sobre el tema central, en el que hay más incertidumbre.
Las EDUSI 2021-2027, no son sin más la continuación de las de 2014-2020.
Aunque las nuevas EDUSI sigan siendo la herramienta específica del FEDER para el Desarrollo Urbano, van a ser diferentes a las anteriores en muchos aspectos. Un cambio importante es a quién se van a dirigir los fondos, y por ello no podemos presuponer que una ciudad va a tener una EDUSI sólo porque ya gestionó otra con anterioridad (esto es particularmente cierto para ciudades de más de 75.000 habitantes, con la excepción de las andaluzas y extremeñas).
Un cambio radical parece que va a referirse a la importancia de trabajar en comunidades desfavorecidas. En 2014-2020, siempre que se justificase que un área tenía este carácter, era posible llevar a cabo en ella casi cualquier actuación. El foco en ciudades más pequeñas hace que pierda sentido la necesidad de concentrar espacialmente las intervenciones y con ello el foco en los barrios desfavorecidos.
Así pues, que algo fuera financiable en el periodo anterior no implica sin más que vaya a poder serlo en el periodo que se abre.
Las nuevas EDUSI no sirven para financiar lo que se quede a medias con las actuales.
A medida que se acerca el cierre del periodo 2014-2020, muchas ciudades constatan que hay actuaciones incluidas en sus EDUSI que no van a estar acabadas a 31/XII/2023. Como ésta es la fecha límite para la elegibilidad en el periodo, las facturas pagadas a partir de ese momento van a correr íntegramente a cargo de los ayuntamientos, sin que quepa financiación FEDER. Las nuevas EDUSI pueden financiar inversiones desde el 1 de enero de 2021, con lo que los periodos de las EDUSI “antiguas y las nuevas” se superponen en tres años. Surge por ello la pregunta de si pueden pagarse con la nueva EDUSI, lo que no cupo en la anterior.
En la mayor parte de los casos, la respuesta es no. Yo diría que en la práctica, si esto se da, va a ser en casos muy excepcionales. Si lo que queremos es que las Certificaciones 1 a 10 se paguen con la EDUSI 2014-2020 y las Certificaciones 11 a 20 con la EDUSI 2021-2027, nos podemos ir olvidando. Para que un mismo proyecto pudiera ser financiado por una EDUSI nueva y una antigua, sería necesario primero que encajase en las normas de elegibilidad de los dos periodos, y segundo que pudiésemos diferenciar dos operaciones esencialmente autónomas (sucesivas fases de reforma de un museo, distintos tramos de un carril bici, peatonalización de calles contiguas, etc.).
No se financian ocurrencias, sino planes de acción integrados
Para determinar si algo es financiable, la primera comprobación se refiere a su encaje en una estrategia territorial. Si se trata de una ocurrencia, más o menos afortunada, la respuesta es claramente no. Si da respuesta a una necesidad sobre la que existe un consenso, que se ha plasmado en una Agenda Urbana elaborada de forma participada, podemos empezar a hablar.
Es cierto que el encaje estratégico ha sido siempre un criterio de valoración en la selección de proyectos, pero ahora se va a dar un paso más. El POPE establece de forma clara que en las nuevas EDUSI se van a financiar “planes de actuación integrados” que habrán de estar previamente enmarcados en una “estrategia territorial en ambito urbano” (una Agenda Urbana). Así pues, el encaje estratégico va a ser no sólo una circunstancia valorable, sino un requisito; de manera que la existencia de una Agenda Urbana pasar a ser un elemento habilitante. Del carácter integrado, nos ocupamos a continuación.
No en todas las CCAA se van a financiar las mismas actuaciones
En 2014-2020 se buscó garantizar el carácter integrado de las EDUSI [2], obligando a que distribuyesen su presupuesto entre cuatro objetivos temáticos (OT) conforme a determinados intervalos. De esta manera el conjunto de las EDUSI contiene operaciones que corresponden a los cuatro OT con los porcentajes que recoge la siguiente tabla.
Los rangos fueron los mismos para todas las Comunidades Autónomas, con independencia de a que categoría de región perteneciesen y sólo fueron diferentes en la tercera convocatoria respecto a las dos anteriores [3].
En 2021-2027 parece que esto no va a ser así, ya que los criterios de concentración temática aplican de forma distinta en las tres categorías de regiones (más desarrolladas, transición y menos desarrolladas). Esto se aprecia claramente, como veremos ahora, cuando se analizan con detalle las tablas del POPE.
Y por fin en positivo … ¿Qué se va a financiar?
Si hasta aquí hemos visto aspectos fácilmente justificables, entramos ahora en un terreno con más incertidumbre. Las casi 8 páginas que el POPE dedica a las nuevas EDUSI contienen informaciones que parecen contradictorias. Por una parte, está lo que dice la “literatura” y por otra lo que dicen “las tablas”, en las que encontramos valores de indicadores y distribución presupuestaria para las tipologías de actuación
En la parte descriptiva, además de formulaciones genéricas encontramos la siguiente enumeración ejemplificativa de actividades:
“el fomento de la eficiencia energética y el uso de las energías renovables, la rehabilitación, preservación y promoción turística del entorno urbano y la puesta en valor del patrimonio histórico cultural, la mejora del entorno natural, la movilidad sostenible, la lucha contra la contaminación y contra el cambio climático, la conectividad (en especial de las áreas urbanas de menor tamaño), la generación de empleo, autoempleo y emprendimiento, el fomento del comercio sostenible y de proximidad, la integración e inclusión social, especialmente de los colectivos más vulnerables, la promoción del parque público de vivienda social, el fomento de la accesibilidad, la mejora en la prestación de los servicios públicos locales, o la promoción del gobierno abierto y la participación ciudadana”.
Fue la lectura de esta parte la que condicionó mi primera impresión. Como vemos, hay una enumeración tan amplia que permitiría incluir casi cualquier inversión que un ayuntamiento quisiera abordar.
Las tablas, nos ofrecen sin embargo una visión mucho más restrictiva, porque parece que todas las actuaciones deberían ser reconducidas a uno de los siguientes tipos de intervención [4]:
- 016. Soluciones de TIC para la Administración, servicios electrónicos, aplicaciones.
- 045. Renovación de la eficiencia energética o medidas de eficiencia energética relativas a infraestructuras públicas, proyectos de demostración y medidas de apoyo conformes con los criterios de eficiencia energética.
- 082. Material rodante de transporte urbano limpio.
- 165. Protección, desarrollo y promoción de los activos del turismo público y los servicios de turismo.
- 166. Protección, desarrollo y promoción del patrimonio cultural y los servicios culturales.
Muchos de los ejemplos, no pueden ser encajados en ninguna de los 5 tipos de intervención anteriores, ni siquiera con una interpretación “expansiva”, como sería considerar que en el 082 se incluyen todas las actuaciones de movilidad sostenible[5 . ¿Dónde entran las inversiones para integración e inclusión social? ¿Qué categoría se relaciona con generación de empleo o emprendimiento? ¿Y la vivienda?
Es cierto que en el periodo 2014-2020 ya hubo categorías de inversión raras, y así por ejemplo, la rehabilitación de zonas verdes se enmarcó en la CI 089 (Rehabilitación de zonas industriales y terrenos contaminados). Si las categorías fueran «taaaan» elásticas podrían encajarse en ellas todos los supuestos de los ejemplos. Creo que esto no va a pasar, porque los condicionantes que existían en 2014-2020 no son los actuales. En el periodo precedente, se creó un Eje 12 que tenía que coordinarse con OT ya creados, mientras que aquí la nueva EDUSI se enmarca en su propia prioridad (P5A. Integración Territorial y Local).
Así pues, si parece que las tablas y la “literatura” dicen cosas distintas ¿A cuál creer? En mi opinión, a las segundas, que nos dan una visión mucho más clara de lo que se va a poder financiar. El argumento principal es que si los tipos de actuación no son coherentes con los ejemplos, sí lo son con los indicadores de resultado, y la correspondencia es casi milimétrica
- RCR 11 – Usuarios de servicios, productos y procesos digitales públicos nuevos y mejorados (correspondería al 016)
- RCR 26 – Consumo anual primario de energía / RCR 29 -Emisiones de gases de efecto invernadero estimadas / RCR 50 – Población que se beneficia de medidas en favor de la calidad del aire (corresponderían a 045 y 082)
- RCR 77 – Visitantes de instalaciones culturales y turísticas apoyadas (corresponderían al 165 y 166).
Si esta interpretación fuese cierta, una visión mucho más precisa de lo que va a poder financiarse con las nuevas EDUSI nos la daría la tabla siguiente, que recoge la distribución del presupuesto para cada tipología de CCAA (Más desarrollada, Transición, o Menos desarrollada).
La anomalía que supone que en las CCAA más desarrolladas no se prevea dinero para la Tipología de Intervención 045, se entiende mejor si consideramos que el Objetivo Especifico RSO2.1 (Fomentar la eficiencia energética y la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero. (FEDER)) sólo contempla fondos para las Regiones Más desarrolladas.
Si estuviésemos interpretado correctamente el POPE, las nuevas EDUSI van a financiar fundamentalmente inversiones para avanzar en la transición digital (45% del presupuesto). Va a haber también dinero para la transición verde (35%), y en mucha menor cuantía para actuaciones vinculadas al turismo y al patrimonio cultural (20%). De ser esto así, las diferencias entre las EDUSI de 2014-2020 y las de 2021-2027 serían enormes. Si en el periodo anterior las inversiones vinculadas a OT2 fueron las menos importantes (12% del presupuesto), en la actualidad las del tipo de intervención 016 (sustancialmente equivalente a este OT2) supondrían más del 45% del presupuesto.
Conclusiones
Existe mucha incertidumbre en relación con las nuevas EDUSI y lo que van a financiar, pero tenemos ya pistas importantes en el POPE y podemos empezar a hacer cábalas.
Los Next Generation se han concentrado en la doble transición (digital y verde). Si hay que hacer caso a las tablas, parece que las nuevas EDUSI van a hacer lo mismo, y si la interpretación de este artículo fuese correcta podrían suponer hasta el 80% de su presupuesto.
Quedan pocos meses para que las dudas se disipen, unos meses que los ayuntamientos harían bien en dedicar a formular sus planes de Smart City y de Eficiencia Energética o Cambio Climático. Con independencia de cuál vaya a ser el importe finalmente destinado a estas actuaciones, va a ser relevante en las nuevas EDUSI, y va a ser crucial para construir las ciudades que necesitamos en el futuro inmediato.
[1] Este post está dirigido a un lector muy familiarizado ya con estos temas. Una visión más introductoria puede encontrarse en el post: http://urbieteuropae.com/2023/04/nuevas-edusi/
[2] Está por ver cuando tengamos datos de ejecución, si este mecanismo funcionó. Tengo la sospecha de que habrá EDUSIs en que la ejecución de alguno de los OT será prácticamente nula. Bastantes ciudades, incluyeron el OT2 sólo porque era necesario para los demás OT, no porque tuvieran interés en llevar a cabo operaciones que nadie del Ayuntamiento entendía.
[3] En la primera y segunda fueron: OT2 (10-20%), OT4 (20-30%), OT6 (25-35%) y OT9 (25-35%). En la tercera fueron OT2 (5-15%), OT4 (20-30%), OT6 (20-30%) y OT9 (35-45%)
[4] Hay una categoría adicional, que tiene una formulación muy amplia (169. Iniciativas de desarrollo territorial, incluida la preparación de estrategias territoriales) pero el presupuesto que se destina a ella, es despreciable.
[5] Esta discrepancia entre el texto y las categorías, ya pasó con las antiguas EDUSI, pero no hasta este extremo. Había categorías e indicadores con formulación amplia, algo que no ocurre en las nuevas EDUSI.
