Aunque para las entidades locales las EDUSI sean ya una cosa pasada, la dinámica de los Fondos Europeos hace que el periodo 2014-2020 siga todavía vivo, y no se le vaya a dar carpetazo definitivo hasta 2026.
A la espera de este cierre, no me consta que haya un balance de ejecución de las EDUSI, sino solo informaciones en apariencia contradictorias. Está en el ambiente que el nivel de ejecución ha sido bajo, pero también, que se han logrado absorber todos los fondos, incluso con sobre-certificación. Como en estas cosas hay mucho teléfono escacharrado, yo la verdad no tenía una opinión clara.
La semana pasada tuvo lugar la reunión anual entre la Comisión Europea y las Autoridades del FEDER. Una reunión de “examen” en la que se presentaron datos “casi definitivos” del periodo 2014-2020 desglosados por ejes y categorías de región. Partiendo de que las EDUSI son el Eje 12 del Programa Operativo Plurirregional de España (POPE), el dedicado al desarrollo urbano, le he echado un rato al excel y al ChatGPT, y lo que sigue son mis conclusiones.
Es cierto, no se van a devolver fondos
La tabla anterior recoge para cada categoría de región:
- Columna A – importe FEDER programado en el Eje 12, en la versión inicial del POPE.
- Columna B – mismo concepto, pero referido a la versión actual.
- Columna C – importe FEDER que puede justificarse con los gastos válidamente incluidos por las entidades locales en sus solicitudes de pago (SPB).
- Columna D – porcentaje que supone el importe justificado (C) sobre el programado (B).
- Columna E – porcentaje que supone el importe programado en 2025 (B) sobre el programado en 2017 (A).
Como puede verse, tanto en las Más Desarrolladas como en las Menos Desarrolladas, el importe de la columna C es superior al de la Columna B, es decir, en términos de ayuda lo ejecutado excede de lo programado, y por ello los valores de la columna D son superiores al 100%.
En el caso de las Regiones en Transición, y en el Total, no se alcanza el 100% de la ejecución del importe FEDER. Pese a ello, el porcentaje es suficientemente alto como para que los importes que “faltan” puedan compensarse con los excesos en otros ejes (el art. 93.3 RDC 2014-2020 da un margen de flexibilidad para compensación entre ejes del 15%).
Con estos datos, parece claro que el estado podrá absorber todos los fondos que tenía asignados. Por lo demás, es probable que al cierre del programa los valores de la columna D aumenten. No es que vaya a incrementarse el gasto declarado (columna C), sino que es plausible que haya una última reprogramación en la que se reduzcan los importes asignados al Eje 12. En este sentido, la Columna E ya nos enseña cómo los valores programados en la actualidad son sólo una parte de los previstos al inicio del periodo.
Pero eso no significa que las EDUSI hayan sido un éxito.
La tabla anterior nos dice poco respecto al gasto efectivamente realizado en las EDUSI. Estos datos los podemos ver en la tabla siguiente.
En esta tabla, para cada categoría de región encontramos:
- Columna A – importe FEDER efectivamente concedido a las entidades locales sumando las tres convocatorias de EDUSI . Como puede verse, es muy similar a la Columna A de la tabla previa, pero no idéntico.
- Columna B – presupuesto a ejecutar por los beneficiarios. Es el resultado de dividir la ayuda FEDER de cada CA entre la tasa de cofinanciación prevista en ella, y luego agrupar las CCAA por categoría.
- Columna C – gasto finalmente ejecutado y declarado por las entidades locales en sus SPB. Es el importe sobre el que se ha calculado la Columna C de la tabla previa.
- Columna D – porcentaje de ejecución, es decir, lo que supone el gasto efectivamente ejecutado (Columna C) sobre el que debería ejecutarse (Columna B).
Como puede verse, el panorama de esta tabla es totalmente distinto al de la anterior. En la columna D vemos que la ejecución media no alcanza el 64% ni en el conjunto del estado, ni en las Regiones en Transición y ni en las Más Desarrolladas. Es decir, las entidades locales gastaron en media poco menos de las 2 terceras partes del presupuesto que tenían consignado. Aunque el estado vaya a poder absorber toda la financiación, las entidades locales sí que han “perdido dinero”. Si hubieran ejecutado todo su presupuesto, se les hubiera reembolsado el importe adicional conforme a la tasa de cofinanciación aplicable en su comunidad autónoma.
La situación en las Menos Desarrolladas (69,13%) es en apariencia ligeramente mejor, con una ejecución un 5% superior, pero esto se ve matizado si tenemos en cuenta la alta tasa de cofinanciación. En esta categoría de región sólo se encuentra Extremadura, y aquí cada euro “dejado de gastar” hubiera implicado un retorno de 85 céntimos para las entidades locales.
¿Y dónde está el truco?
¿Cómo se explica esta aparente contradicción? ¿Es posible que haya habido una ejecución “discreta” pero que se vayan a absorber todos los fondos asignados a España? Sí, y esto es consecuencia de los dos flujos distintos con los que funcionan los fondos europeos y de las normas excepcionales que se han aplicado para dar respuesta al COVID.
El secreto de la gestión de los Fondos Europeos por parte de las Autoridades de los Programas, es saber encajar dos flujos distintos: los que van de la Comisión a los Programas, y los que van de los Programas a los beneficiarios (los dos flujos que recogen los arts. 51 y 52 del RDC 2021-2027).
Inicialmente, las tasas de cofinanciación en cada uno de estos dos circuitos estaban “coordinadas”, pero en el final del periodo esta coordinación ha desaparecido. El Reglamento (UE) 2020/558 en respuesta al COVID, introdujo unos mecanismos de flexibilización que, en la práctica, han supuesto tasas de cofinanciación cercanas al 100% en los flujos del segundo de los circuitos, el que involucra a la Comisión y los Programas.
La ejecución de las entidades locales ha sido inferior al presupuesto que tenían concedido, y como consecuencia el estado va a reportar menos gasto que el previsto. Esto, en ausencia de otros cambios, hubiera implicado la reducción de los flujos entre la Comisión y el estado. Sin embargo, este no va a ser el caso. La reducción del gasto, se ve compensada con el aumento de la cofinanciación, y es así que España va a poder absorber todos los fondos concedidos. Si no se hubiere producido la flexibilización vinculada al COVID, no está claro que esto hubiera sido así.
¿Y qué lecciones podemos sacar para el futuro?
Las EDUSI articularon en 2014-2020 el importe FEDER dedicado al desarrollo urbano, un dinero que en el periodo 2021-2027 se canaliza con las EDIL. Los aprendizajes que podamos sacar las las primeras, deberíamos incorporarlos a las segundas.
Mientras llega la evaluación, yo tengo una hipótesis para explicar los niveles de ejecución. Mi intuición es que en una muy buena parte de la inejecución, son «sólo» retrasos. No es que los proyectos financiables no se hayan ejecutado, sino que se han hecho tarde, y por lo tanto, fuera del periodo de elegibilidad.
Una de las razones por las que ha pasado esto, es que se ha buscado incluir las diferentes fases de la ejecución de las operaciones en el interior del ciclo de vida de los fondos europeos. Esto ha sido un error, porque estos procesos deben concebirse en planos paralelos, con relaciones puntuales.
Las imágenes siguientes intentan representar esta situación, y cuál hubiera sido su alternativa. En blanco tenemos las fases propias de la Gestión de Fondos (responsabilidad de las autoridades del programa) y en sombreado la fases propias de la ejecución de las operaciones, que en el caso de las EDUSI/EDIL es responsabilidad de las autoridades del programa.
La única interacción necesaria entre los dos planos es el pago por parte de las entidades locales, que es requisito para que se puede formular la solicitud de pago. Respecto a todos los demás aspectos, no es necesario que un plano condicione al otro. En particular, en el periodo 2021-2027 el aprovechamiento de los fondos va a exigir la selección de operaciones ya iniciadas. Si el tiempo de las EDUSI pareció corto, en las EDIL la selección de las operaciones difícilmente se producirá antes de 2026 y su finalización tiene como fecha límite el 31/12/2029.
Creo que esta hipótesis de «retraso por desajuste», estaba ya en la mente de quienes diseñaron la convocatoria de las EDIL. En esta convocatoria se ha puesto mucho énfasis en unos criterios de viabilidad, que en su conjunto suponen un tercio de la puntuación, y que sólo pueden cumplirse con el desacople entre operaciones y fondos. Pronto comenzará el turno de las entidades locales. Sus responsables técnicos y políticos deberían llevar ya bastante tiempo trabajando en esto, y deberán demostrar la flexibilidad y pericia necesarias para hacer que estos dos planos distintos de actuación encajen.
