Ahora que parece que no es inminente la convocatoria de las nuevas EDUSI, podemos continuar especulando sobre cómo se va a articular cuando finalmente se produzca.
Me ocupo en este post de su reparto entre Comunidades Autónomas. Repaso en primer lugar cómo se hizo la distribución en el periodo 2014-2020, y formulo escenarios sobre lo que pasaría ahora si se utilizase el mismo sistema. Paso luego a alzar la mirada y mostrar una panorámica de los sistemas para el reparto de ayudas para las entidades locales. Sobre la base de los puntos anteriores, evalúo la viabilidad de las alternativas y formulo de manera provisional algunas conclusiones.
Como parece que la denominación Estrategias Territoriales Integradas se va asentando, reservaré el termino EDUSI para las ayudas del periodo 2014-2020 y hablaré de ETI para las de 2021-2027.
¿Cómo se distribuyeron las EDUSI?
El reparto del FEDER para las diferentes estrategias se realizó mediante 3 convocatorias competitivas. La primera tenía asignado el 70% de los fondos, y se dejaba el 30% restante a la segunda. Con fondos adicionales, habría finalmente una tercera, no prevista inicialmente [1].
En cada una de las convocatorias, el importe máximo para cada Comunidad Autónoma estaba preestablecido. De esta manera, ciudades de diferentes CC.AA. no competían entre ellas, porque cada una sólo podía optar a la porción del pastel previamente asignado a su autonomía.
La tabla siguiente recoge de forma sintética cómo se hizo el reparto, con el importe y estrategias por autonomía y convocatoria.
Esta tabla nos permite apreciar algunos aspectos que pueden ser de interés de cara al sistema de reparto de las ETI.
- La relevancia de las EDUSI ha sido muy diferente en las 3 categorías de región (más desarrolladas, en transición y menos desarrolladas). Ha sido muy grande en las CC.AA. menos desarrolladas y en las en transición. Por el contrario, en las más desarrolladas sólo ha sido significativo en Galicia y Comunitat Valenciana.[2]
- No todas las CC.AA. participaron en las 3 convocatorias. Aunque luego las cosas siguieran otro rumbo, en 7 de las CC.AA. más desarrolladas estaba prevista sólo una convocatoria, seguramente por el reducido importe disponible.[3]
- El reparto por CC.AA. hizo que en algunos casos las cantidades a repartir fuera muy reducidas. En la mayor parte de las más desarrolladas, los importes fueron suficientes sólo para un número reducido de estrategias.
- En la parte contraria tenemos lo que pasó en Extremadura, única CCAA menos desarrollada en 2014-2020. El volumen de fondos asignado fue tan grande en relación con su sistema de ciudades, que hubo mucho dinero también para las Diputaciones (de las 12 estrategias financiadas 6 correspondieron a áreas urbanas con más de un municipio) [4].
¿Qué resultados tendría este sistema en el periodo 2021-2027?
No sé si una tabla con la distribución de ayuda por CC.AA. existe para las ETI. Yo no he sabido encontrarla. El Programa Operativo Plurirregional de España sólo dice cuánto dinero va a haber para cada categoría de región, no en concreto para cada una de ellas. Nos falta para construir esta tabla, saber cómo se va a distribuir el importe entre las CC.AA. de cada categoría.
En los NEXT GENERATION se ha sido muy transparente con los repartos por CC.AA., con acuerdos en Consejo de Ministros y Consejos Sectoriales. Respecto a las ETI, si se continúa con la misma transparencia, o ese reparto no se va a hacer o no se ha realizado todavía, lo que resultaría muy extraño.
Usar la población como criterio de reparto resulta obvio, pero también muy limitado. Parece que un criterio más apropiado sería distribuir el importe atendiendo a los montantes de los PO FEDER regionales. Hay que tener en cuenta que las ETI son el mecanismo por el que se garantiza que al menos el 8% del FEDER a escala nacional se aplique al Desarrollo Urbano. Usando este criterio, se consigue que todas las valoraciones de ha habido detrás de la distribución del FEDER entre CCAA se trasladen a las ciudades.
A modo de hipótesis, la tabla siguiente recoge para cada CC.AA. que valores resultarían de estos criterios y la variación que supondría en términos absolutos respecto al importe repartido en el periodo 2014-2020. Se señala también la categoría de región que correspondía en cada uno de los dos periodos.
Esta tabla tiene un valor limitado, es sólo un ejercicio de prospectiva de sobremesa. Creo sin embargo que recoge algunos elementos que es probable que se produzcan si hay un reparto por de fondos por comunidades:
- Para las CC.AA más desarrolladas, las ETI van a continuar siendo una ayuda relativamente poco relevante. En Navarra, La Rioja, Aragón o País Vasco, no parece que den para financiar más de una ETI.
- Justo lo contrario va a ocurrir en las regiones menos desarrolladas. En particular en Andalucía y Castilla – La Mancha, el aumento de la importancia se va a producir por una doble vía: por el aumento global, y por el “empeoramiento” en la categoría de región (paso de en transición a menos desarrollada).
- La Comunitat Valenciana, podría ser una anomalía en el panorama general. Pese al incremento del volumen global y el cambio de categoría de región (de más desarrollada a en transición) podría ser que los fondos disponibles fueran menores, porque en el periodo previo estuvo “dopada” con fondos autonómicos.
La tabla siguiente comparan los resultados previstos para las categorías de región de 2021-2027 con las que esas CC.AA. tuvieron en el periodo precedente. Así por ejemplo se comparan los resultados de Andalucía, Castilla – La Mancha y Extremadura que son hoy las menos desarrolladas, con los que se obtuvieron en 2014-2020, en que pertenecían a categorías distintas. La tabla confirma que estas CC.AA son las “grandes ganadoras” en el paso de las EDUSI a las ETI. Si en conjunto el presupuesto aumenta en casi un 30%, para ellas va a ser más del 40%.
Panorámica del sistema de reparto de ayudas
Para estimar cómo puede realizarse el reparto de las ETI, resulta útil ver cómo se reparten en general las ayudas públicas a las entidades locales. En los últimos años, las más importantes han estado financiadas por el Plan de Recuperación Transformación y Resiliencia, en que podemos encontrar los siguientes mecanismos de distribución:
Asignación a las CC.AA. que realizan luego el reparto (Método 1). Este ha sido el sistema para las Estrategias de Rehabilitación Barrios (1.151 millones) [5] o Gestión de Residuos (420 millones) [6]. Aunque de forma menos clara, ha sido también el mecanismo para los 1.858 millones de las tres Convocatorias Extraordinarias de los Planes de Sostenibilidad en Destino Turístico. Esta forma de reparto traslada a las CC.AA. buena parte de la carga de gestión, y permite adaptarse a la realidad diversa de cada territorio.
Convocatorias no competitivas gestionadas a nivel estatal (Método 2). Esta ha sido la manera utilizada por el Ministerio de Política Territorial para hacer llegar más de 240 millones para la transformación digital y modernización de las entidades locales [7]. El reparto de fondos se ha realizado atendiendo exclusivamente al criterio de la población. Este sistema simplifica mucho la carga de gestión, pero sólo tiene sentido cuando el volumen de fondos es significativo en relación con el ámbito de intervención.
Convocatorias competitivas a nivel estatal en que la CCAA no tiene ninguna relevancia (Método 3). Este ha sido el mecanismo para algunos de los programas de ayudas de mayor importe que se han destinado a las entidades locales: ayudas para Zonas de Bajas Emisiones [8] (1.500 millones) o el PIREP – Local (Programa Integral de Rehabilitación Edificios Públicos (600 millones). Esta forma de reparto es sin duda la más eficiente a la hora de conseguir resultados a nivel estatal (mayor reducción de emisiones de CO2), pero no contempla en absoluto criterios de cohesión territorial.
Fuera del PRTR, encontramos también Convocatorias competitivas a nivel estatal en que el reparto se hace por categoría de región (Método 4). Este es el sistema usado por ejemplo en la convocatoria de Proyectos de formación para el empleo promovidos por entidades locales [9] gestionada por el Ministerio de Política Territorial que reparte 200 millones de euros, y que está en estos momentos abierta. Esta convocatoria es competitiva, de manera que las solicitudes se valoran de acuerdo a criterios preestablecidos. El dinero se distribuye por orden de puntuación hasta agotar el importe disponible, pero el reparto no se hace no a nivel del conjunto del Estado (como con ZBE) ni a nivel de CCAA (como las EDUSI) sino a nivel de categoría de región.
¿Qué sistema se va a aplicar a las ETI?
Como ilustra el apartado anterior, el sistema que se usó con las EDUSI (Convocatoria estatal con reparto por CCAA – Método 5), no es el único posible. Al contrario, visto en perspectiva, resulta bastante excepcional, por lo que resulta procedente analizar sus alternativas.
El Ministerio de Hacienda, en la información que ha venido haciendo pública, ha hablado siempre de una convocatoria única, gestionada a nivel del conjunto del Estado y de acuerdo a sistema competitivo. Aunque no deben tomarse las declaraciones del Ministerio como una verdad revelada, y yo particularmente no descarto que haya más de una convocatoria, creo que las alternativas de Convocatorias Autonómicas (Método 1) y Convocatoria estatal NO competitiva (Método2), son altamente improbables.
El mecanismo de Convocatoria estatal competitiva (Método 3) tampoco parece adecuado, porque las ETI son un instrumento de la Política de Cohesión. Esto implica que las inversiones tienen que concentrarse en los territorios que más lo necesitan, y que la intensidad de la ayuda también tiene que ser distinta[10]. El mecanismo para lograr estos objetivos son las categorías de CC.AA.
Con las consideraciones anteriores, y teniendo claro que va a haber convocatoria estatal, parece que sólo son viables dos sistemas: el que se usó con las EDUSI, de reparto por CCAA (Método 5) y el reparto por categoría de región (Método 4).
La continuidad del sistema de la EDUISI presenta en mi opinión algún problema jurídico. Podría argumentarse que, si la cantidad para cada territorio está prefijada, no estamos ante una convocatoria, sino ante 17. Si este es el caso, el principio de subsidiariedad exigiría que las convocatorias fuesen autonómicas, no estando nada claro el título competencial del estado para para gestionar fondos vinculados al “desarrollo urbano”[11]
Adicionalmente, en las ETI se busca diferenciar a las ciudades en función de su tamaño a la hora del reparto del presupuesto. Juntar este criterio con el de categoría de región parece complicado, pero con un reparto por Comunidad Autónoma se antoja casi imposible. Si las cantidades para Navarra, País Vasco o La Rioja, ya van a ser escasas para una sola ETI aún lo van a ser más si se tienen que dividir el pastel en tres trozos (más de 75 k, de 20 a 75 k, o entidades locales supraprovinciales). Reservar un importe del presupuesto para las entidades supramunicipales en las CC.AA. uniprovinciales, sería directamente un absurdo, porque no hay competencia posible.
En todo caso, la inercia es una fuerza muy poderosa en todo lo que tiene que ver con la Administración, y algunos de los argumentos en contra de la territorialización en el periodo 2021-2027 hubieran sido igualmente aplicables al periodo 2014-2020. Pese a todo este fue el sistema que se usó, aunque el POPE de 2014-2020 (al igual que el de 2021-2027) sólo establecía el reparto por CC.AA.
Conclusiones
Habrá que esperar a la publicación de las bases de las ETI para saber cómo se van a distribuir los fondos entre las diferentes entidades locales, tanto por rango de tamaño como en lo que respecta a la distribución territorial. Los criterios de población y volumen de fondos FEDER proporcionan, sin embargo, una primera aproximación a los resultados esperados del reparto.
No puede asumirse, sin más, la continuidad del mecanismo utilizado para las EDUSI. Por el contrario, hay bastantes elementos que apoyan que el reparto se haga no por CCAA sino por categoría de región. En este segundo caso, cómo sean de competitivas las propuestas va a ser fundamental para la efectiva distribución de los fondos.
La importancia de las ETI va a seguir sin ser homogénea en todas las CCAA. Es probable que su impacto se incremente en las menos desarrolladas, y se reduzca en las más desarrolladas. El impacto en las regiones en transición va a ser variable, y va a depender del sistema de reparto, y de los resultados de la competencia entre ciudades.
[1] La tercera convocatoria se financió con el dinero asignado a España en la revisión técnica del marco financiero plurianual y con las transferencias de ayudas FEDER correspondiente al tramo regional de algunas CC.AA.
[2] En relación con la Comunitat Valenciana, esto fue así al menos en parte, porque se destinaron a esta convocatoria fondos provenientes del tramo autonómico del FEDER. No he sido capaz de encontrar si otras CC.AA. hicieron lo mismo.
[3] Inicialmente solo había prevista una convocatoria en: Cantabria, Baleares, La Rioja, Aragón, Navarra, País Vasco y Madrid. En Madrid y la Rioja, habría una segunda, para distribuir los remanentes de la primera, y en Cantabria, Baleares y La Rioja, habría una tercera para distribuir los fondos adicionales.
[4] Esta situación es muy excepcional. En el conjunto de España, muy pocas EDUSI han sido gestionadas por entidades supramunicipales. En general, las Diputaciones han tenido poco juego porque las ciudades han sido capaces de absorber los recursos disponibles. Encontramos aquí encontramos el único caso de EDUSI gestionada por una Mancomunidad, si bien es la de Don Benito y Villanueva de la Serena, dos municipios que hoy se encuentran agrupados.
[5] Programa de rehabilitación para la recuperación económica y social en entornos residenciales – Acuerdo de Consejo de Ministros de 13/07/21 – distribución realizada a partir de del número de hogares de la Encuesta Continua de Hogares (INE) referida al año 2020
[6] Plan de apoyo a la implementación de la normativa de residuos, Programa de Economía Circular y Plan de Impulso al Medio Ambiente-PIMA Residuos. Reparto aprobado en Conferencia Sectorial de Medio Ambiente celebrada en la fecha 14 de abril de 2021 sobre la base de múltiples criterios. Acuerdo disponible en
[7] Diversas convocatorias, como Orden TER/1204/2021 (Municipios de más de 50.000 habitantes – 92.770.000) o la Orden TER/836/2022 (Municipios entre 20.000 y 50.000 habitantes y Diputaciones – 154.508.061,23 euros)
[8]Programa de ayudas a municipios para la implantación de zonas de bajas emisiones y la transformación digital y sostenible del transporte urbano – Orden TMA/892/2022.
[9] Bases Reguladoras aprobadas por Orden TER/701/2023.
[10] Además hay que tener en cuenta que la concentración temática actúa de forma diferente en las diferentes categorías de regiones.
[11] La importancia de este aspecto, puede apreciarse si se analiza la exposición de motivos de las Ayudas de Zona de Bajas Emisiones, que justifica el título competencia del estado atendiendo a la urgencia en la ejecución que requieren las actuaciones incluidas en el PRTR.
Excelente trabajo. ¿Crees que será determinante tener una agenda urbana? Aunque parezca raro hay ciudades, pequeñas y medianas, que no tienen ese instrumento.
Gracias por la apreciación. Lo de si va a ser «determinante tener una agenda urbana»… El Ministerio ha dejado claro que para poder acceder a las ayudas es necesario contar con alguna herramienta que cumpla los requisitos del art. 29 a) del Reglamento de Disposiciones Comunes (enfoque integrado, participación en la elaboración y en la ejecución…). ¿Cómo se va a constatar el cumplimiento de ese requisito?. Eso sí es una incógnita.