De la información que ya se conoce del FEDER para el Desarrollo Urbano, uno de los cambios más importantes entre 2014-2020 (EDUSI) y 2021-2027 (ETI) se refiere a las novedades en la configuración e importancia de las áreas funcionales. Parece que quiere reservar parte del presupuesto a estas áreas, para su gestión por las diputaciones.
Para abordar este tema comienzo justificando el porqué de la vinculación entre áreas funcionales y diputaciones, apoyándome en los cambios entre EDUSI y ETI. Paso a mirar atrás para ver cuál fue la participación de las diputaciones en las EDUSI y lo que de ello podemos aprender para el reparto en el nuevo periodo. Finalizo mirando qué están haciendo ahora las diputaciones para acabar con algunas conclusiones, que como no puede ser de otra manera, son provisionales.
Aunque por simplificar hable de diputaciones, hay que entender también comprendidas todas las entidades análogas: cabildos en las Islas Canarias, consells insulars en las Baleares, y administraciones autonómicas en las CC.AA. uniprovinciales.
¿Hay fondos reservados para las diputaciones en las ETI?
Cuando escribimos esto no se sabe cómo se van a distribuir las ETI, ni territorialmente ni entre categorías de ciudades. Respecto a lo primero, conocemos los importes que el Programa Operativo Plurirregional de España asigna a cada categoría de región y respecto a lo segundo, una aproximación a los porcentajes previstos para ciudades grandes (más de 75.000 habitantes), medias (20.000 a 75.000) y áreas funcionales. Aquí no hay cantidades cerradas, sino rangos porcentuales, que en la parte baja de la horquilla suman 65% y en la parte alta un 105%.[1]
El concepto de área funcional existía ya en la EDUSI, pero cobra un significado nuevo en las ETI. Toda EDUSI debía referirse a un área urbana funcional, que podía pertenecer a 4 tipos distintos. El tipo 1 se correspondía con un único municipio, y los otros tres implicaban agrupación de municipios que constituían lo que los geógrafos llaman la “ciudad real”. Las ETI diferencian ahora entre ciudades y áreas funcionales. Ahora por área funcional se entiende una agrupación de municipios entre los que existen relaciones.
Aunque en algunas CC.AA. las diputaciones acabaron participando, las EDUSI estaban pensadas fundamentalmente para ayuntamientos[2]. En el nuevo periodo, las ETI contemplan el fenómeno urbano con una mayor complejidad, que incluye la relación urbano-rural, y se habla expresamente de las diputaciones como destinatarias de las ayudas para estas áreas.
Así pues, aunque no haya una reserva expresa a favor de las diputaciones, sí que la hay de forma indirecta. Parece que al menos el 10% [3] de los fondos de las ETI va a ir a las áreas funcionales y ese dinero se quiere vehicular a través de las diputaciones.
¿Qué participación tuvieron las diputaciones en 2014-2020?
Las diputaciones tuvieron ya una importancia notable en el periodo previo, gestionado el 10% del presupuesto (15 estrategias por un total de 147.715.582 €). Esta participación se limitó a 5 autonomías (Extremadura: Cáceres (2) y Badajoz (2), Andalucía: Huelva (1), Sevilla (2), Málaga (1), Granada (2) y Almería (1), Castilla – La Mancha: Albacete (1), Canarias: Cabildos de Lanzarote (1) y Tenerife (1) y Región de Murcia(1)).
No es sólo que hubiera concentración geográfica, sino que prácticamente la mitad del presupuesto, tres quintos de las estrategias y dos tercios del total de solicitudes (59) correspondieron a 5 diputaciones:
- Granada – gestionó 2 estrategias (25.000.000) y presentó 8 solicitudes referidas a 4 ámbitos territoriales.
- Sevilla – gestionó 2 estrategias (15.000.000) y presentó 18 solicitudes referidas a 8 ámbitos territoriales.
- Almería – gestionó 1 única estrategia (15.000.000) pero presentó 6 solicitudes referidas a 2 ámbitos geográficos
- Cáceres – gestionó 2 estrategias (15.000.000) y presentó 2 solicitudes referidas a 2 ámbitos territoriales.
- Badajoz – gestionó 2 estrategias (10.000.000) y presentó un total de 5 solicitudes referidas a 4 ámbitos territoriales.
Fuera de las cinco CC.AA. anteriores, la participación de las diputaciones fue anecdótica. No es sólo que no obtuvieran financiación, sino que sólo 4 diputaciones llegaron siquiera a presentar solicitudes: Barcelona (1ª convocatoria), Guipuzcoa (1ª convocatoria), Ourense (1ª y 2ª convocatoria) y Alicante (3ª convocatoria).
Aunque las diputaciones no fueron las únicas entidades que gestionaron estrategias supramunicipales [4], sí fueron las únicas entidades supramunicipales que gestionaron EDUSI (con la salvedad del caso único y no comparable de la Mancomunidad de Don Benito-Villanueva de la Serena[5]). Aunque las bases de las EDUSI parecía que abrían la puerta a la participación de las mancomunidades, sólo la extremeña obtuvo financiación[6].
Hay que señalar que aunque la función de las diputaciones sea la de ayudar a los municipios más pequeños, la media de población de las áreas funcionales de sus EDUSI fue de 134.301 habitantes. En todos los casos se incluyeron municipios que tenían más de 20.000 habitantes, que podían por tanto solicitar fondos por sí mismos, y para los que las EDUSI de las diputaciones fueron fondos adicionales.
¿Qué fondos va a haber y cómo se van a repartir?
Hemos avanzado que se quieren destinar entre el 10 y el 15% de los fondos del global de las ETI a las diputaciones. Como las ETI van a distribuirse de forma distinta en cada territorio, habrá que distribuir el global territorialmente para luego calcular en cada zona cuánto corresponde a las diputaciones.
En un post previo de este blog, formulé hipótesis sobre lo que correspondería a cada una de las CC.AA. aplicando dos criterios alternativos de reparto (población y volumen de FEDER de los Programas Operativos Regionales). La tabla siguiente traslada a las diputaciones ese reparto calculando los porcentajes de la parte alta y la parte baja.
Esta tabla pone de manifiesto algunas de las limitaciones de usar las CC.AA. como unidad de reparto y de aplicar un tratamiento homogéneo en la distribución de rangos. En varias de ellas (de forma muy llamativa Navarra y Aragón) el importe a repartir sería tan limitado que difícilmente podría plantearse una actuación integrada que tuviese efecto en un área funcional. Adicionalmente, en Asturias, Cantabria, Madrid, Murcia, Navarra y La Rioja las competencias de las solo las administraciones autonómicas podrían ser beneficiarias de la parte de las diputaciones. De esta manera, la concreta selección de las áreas urbanas en las que actuar no dependerían de concurrencia competitiva, sino de decisiones políticas a nivel autonómico[7].
Hay no obstante, que tener en cuenta que nada dice que la distribución en los tres rangos tenga que ser idéntica en cada una de las CC.AA. Al contrario, el Acuerdo de Asociación (pag 119) establece que «La financiación de cada tipo de ciudad se determinará bajo un criterio general según la estructura urbana de la región y la morfología social de sus municipios, teniendo en cuenta, por ejemplo, el número de municipios de la región y su estructura poblacional.»
La tabla siguiente muestra también la distribución territorial si la unidad de reparto fuese la categoría de región. La columna de la derecha identifica los importes que se distribuyeron a las diputaciones en esas CC.AA. en el periodo previo.
Si en general las CC.AA. menos desarrolladas son las más beneficiadas del incremento de fondos en el 2021-2027, no ocurre así con las diputaciones, que podrían llegar a tener que competir por un importe menor. Serían las diputaciones de las CCAA más desarrolladas y en transición, las que tendrían garantizado un incremento de fondos en relación al periodo previo.
Una gran incógnita en relación a lo que va a corresponder a las diputaciones es la población y estructura de las áreas funcionales a las que va a tener que referirse su estrategia. No está claro si se va a limitar a lo que en las EDUSI fue la tipología 4 de áreas urbanas funcionales (en su conjunto más de 20.000 habitantes pero con cabecera de menos de 20.000), o si se va a contemplar cualquier otra estructura de área funcional, mientras se justifique su coherencia.
¿Qué están haciendo las diputaciones?
En relación con las ciudades y las ETI hay una actividad intensa, que se manifiesta de forma clara en el interés en actos organizados tanto por administraciones públicas (como el II Foro Urbano), como por diferentes consultoras. Mi sensación en relación con las diputaciones, es que no existe el mismo zumbido, y que son pocas las diputaciones que están preparándose.
Un gran dinamizador para la planificación territorial a nivel de municipio fueron las ayudas concedidas por el MITMA (Planes Piloto de Agenda Urbana). Estas ayudas se dirigieron de forma prioritaria a municipios, por lo que no han tenido el mismo efecto en las diputaciones. Entre éstas, sólo recibieron ayudas: Cáceres, Badajoz, Cádiz, Granada, Palencia, Barcelona, Segovia y el Consell Insular de Menorca. Vemos en este listado que 4 de 8 se encuentran en Andalucía y Extremadura, y que encontramos 3 de las 5 diputaciones que ya señalamos en el apartado anterior. ¿Y las otras dos? La Diputación de Almería se encuentra en estos momentos realizando 4 Agendas Urbanas comarcales[8]. La Diputación de Sevilla está haciendo lo propio respecto a áreas funcionales que tienen en su centro a Estepa y Osuna[9]. En los dos casos los trabajos han comenzado en noviembre, y están orientados a la convocatoria de las ETI. Parece que las diputaciones que ya han tenido EDUSI, son conscientes de la oportunidad que viene y están empezando a trabajar.
¿Y las demás diputaciones? Pues no tengo la sensación de que haya el mismo movimiento. Puede ser que yo no perciba el zumbido porque no tenga las antenas en la longitud de onda adecuada, pero procesos de elaboración de estrategias con participación pública, deberían hacer un ruido que con búsquedas en Google debería ser capaz de detectar y no ha sido el caso.
Conclusiones
Después de la experiencia de las EDUSI, parece que las diputaciones van a tener garantizado un trozo de pastel en las ETI, para promover el desarrollo urbano en áreas urbanas funcionales.
A diferencia de lo que ocurrió en las EDUSI en que sólo participaron diputaciones en 5 de las 17 CC.AA parece que se busca su implicación en el conjunto del territorio español. Las diputaciones de CC.AA. más desarrolladas o en transición van a ser las principales beneficiadas en términos comparativos.
Las diputaciones de que ya tuvieron EDUSI parece que se están preparando, algunas con Agendas Urbanas financiadas por el MITMA, y otras con estrategias más específicas orientadas a la nueva convocatoria. Respecto a las demás diputaciones, no hemos podido detectar un nivel parecido de actividad.
Una incógnita importante es si el papel de las diputaciones se va a restringir a municipios que no podrían optar por su cuenta a las ayudas, o si como en las EDUSI van a poder referirse a áreas funcionales con municipios de cualquier tamaño.
[1] En este aspecto el POPE es particularmente poco cerrado, así se afirma “En una primera aproximación, sin perjuicio de las posibilidades de cambio que puedan darse a lo largo del periodo, el reparto de los fondos del OE 5.1 entre categorías de entidades quedaría en torno a un 5-15% en las áreas urbanas funcionales; entre un 40-60% en las ciudades intermedias y entre un 20-30% en las grandes ciudades.”
[2] A las diputaciones (y ciudades de menos de 20.000 habitantes) se reservaban las “Ayudas a EELL para proyectos de inversión en economía baja en carbono” gestionadas por el IDAE que tuvieron un importe final de aproximadamente 987 millones de euros.
[3] Se han establecido unos rangos (VER Nota 2) que en su horquilla superior suman 105%. Es por ello matemáticamente imposible que en ninguno de ellos se opte por la parte inferior del rango. Los rangos reales son 10-15% (áreas funcionales) – 55-60% (ciudades intermedias) y 25-30% (grandes ciudades).
[4] Junto a las diputaciones, también gestionaron este tipo de EDUSI: Mancomunidad de Don Benito y Villanueva de la Serena; Santa Cruz de la Palma, único ayuntamiento de menos de 20.000 habitantes que ha gestionado una EDUSI; Ayuntamientos de Ibiza, lmendralejo, y Ferrol, municipios de más de 20.000 habitantes que incluyeron en sus EDUSI partes de municipios contiguos; Ayuntamiento de Benicarló, respecto al área de Benicarló – Vinarós, dos ayuntamientos que cumplían por separado el criterio de los 20.000, pero que decidieron presentase asociados.
[5] Decimos que es un caso no comparable, porque se trataba de dos municipios que están en proceso de fusión
[6] Las bases las EDUSI al referirse a los potenciales beneficiarios se referían a “ayuntamientos o las entidades supramunicipales, preexistentes o de nueva constitución”. Esta formulación parecía abrir la puerta a las mancomunidades (de constitución voluntaria) y a otras entidades creadas por ley para el ámbito comarcal. Pese a ello, y aunque 11 de ellas presentaran solicitud, ninguna sería seleccionada. Dos elementos parecen justificar la exclusión en las EDUSI que anticipa la de las ETI: falta de capacidad administrativa, y competencias sectoriales que impiden el cumplimiento del carácter integrado de sus estrategias.Además de la de Don Benito – Villanueva de la Serena, 11 mancomunidades presentaron solicitudes, de las cuales: 4 no elegibles (Alpujarra Granadina , Nordeste de Tenerife, Sagra Alta, La Valldigna) y las restantes no seleccionadas por puntuación (Comarca de Écija, Levante Almeriense, Costa del Sol Occidental, Valle del Almanzora, Comarca de Baza, Medianías de Gran Canaria, Alacantí).
[7] Este mismo fenómeno se produciría en el rango de ciudades de más de 75.000 habitantes en 4 CCAA (La Rioja – Logroño, Cantabria – Santander, Navarra – Pamplona, o Aragón – Zaragoza)
[8]https://contrataciondelestado.es/wps/poc?uri=deeplink%3Adetalle_licitacion&idEvl=N26NJNt4QzdSYrkJkLlFdw%3D%3D
[9] https://www.dipusevilla.es/comunicacion/noticias/Los-municipios-de-las-areas-urbanas-funcionales-de-Estepa-y-Osuna-aprueban-su-participacion-en-las-Agendas-Urbanas-y-constituyen-sus-consejos-de-gobierno/
