Cuatro diferencias entre 2014-2020 y 2021-2027 en el FEDER para el desarrollo urbano

El periodo 2014-2020 ha sido muy relevante para la política urbana de la Unión Europea. Si bien la Politica de Cohesión había tenido presentes a las ciudades desde al menos los años 90 del siglo pasado[1], ha sido en este periodo en el que ha habido por primera vez un presupuesto «reservado» para las ciudades [2].  Este importe se distribuyó en España mediante tres convocatorias de subvenciones en el marco del Programa Operativo Plurirregional de España (en adelante POPE) a través de las Estrategias de Desarrollo Urbano Sostenible e Integrado (en adelante EDUSI).

El periodo 2021-2027, hay todavía incertidumbre sobre cómo va a repartirse una cantidad que en esta ocasión va a ascender al 8% del total del FEDER[3].  La previsión es que el reparto se realice mediante una convocatoria de subvenciones que deberá publicarse antes de final de año, en que las EDUSI van a pasar a llamarse Estrategias de Desarrollo Integrado Local.  Mientras no se publique la convocatoria, la información que tenemos es la que aparece en el Acuerdo de Asociación, en el POPE[4]  y la que se hizo pública en la jornada de la RIU que tuvo lugar el 6 de junio de 2024. 

Con lo que sabemos en estos momentos, analizo cuatro diferencias que parece que va a haber entre las antiguas EDUSI y las futuras Estrategias de Desarrollo Integrado Local (en adelante EDIL).  Sigo en todos los casos una misma estructura: revisar lo que ocurrió en el periodo 2014-2020 y ver qué es previsible que pase en 2021-2027. El objetivo no es analizar todas las diferencias, sino centrarme en las que me parecen más significativas y con más implicaciones para el trabajo de preparación que deben estar llevando a cabo las entidades locales.

Primera diferencia: concentración de la ayuda en municipios más pequeños

En el periodo 2014-2020 para el reparto de las ayudas se establecieron 4 modelos de Áreas Funcionales[5].  Los tipos 1, 2 y 3 incluían todos a una o más ciudades de 20.000 o más habitantes, mientras que el tipo 4 se refería a ciudades con una población menor, pero que superaban esa cifra de manera agrupada.

En el reparto efectivo de ayudas, el tipo 4 de área funcional fue sólo una anécdota.  Se presentaron 16 solicitudes de esta modalidad, de las cuales 2 se consideraron no admisibles, y sólo se aprobó una [6].  Así pues, con esta única excepción, los municipios de menos de 20.000 habitantes sólo pudieron participar de las EDUSI como parte de un Area Funcional con una cabecera con una población superior.

La tabla siguiente muestra para cada CCAA los datos de las EDUSI aprobadas en función de su tamaño. Como puede verse, las ciudades grandes captaron un trozo muy sustancioso del importe a repartir (47,13%) y seguramente contribuyeron a “expulsar” a municipios más pequeños, que no estuvieron en condiciones de competir.

Reparto del presupuesto de cada CCAA por tamaño de ciudad

En el periodo 2021-2027 parece que ciudades de distintos tamaños no van a competir entre ellas.  En cada Comunidad Autónoma (o categoría de región) se establecerán tres grupos de municipios que tendrán cada uno de ellos un presupuesto a repartir. De acuerdo a lo dicho en la jornada del 26/06, hablaríamos de:

  • áreas funcionales – población de más de 20.000 y cabecera de más de 10.000 – que tendrán del 15% al 25% del presupuesto.  En determinadas provincias, los límites son 10.000 de población total y 5.000 de cabecera;
  • ciudades medias – de 20.000 a 75.000 habitantes – que tendrán del 40%  al 50% del presupuesto;
  • ciudades grandes – más de 75.000 habitantes – que tendrán del 20% al 30% del presupuesto.

Como vemos, estos rangos determinan que las ciudades grandes van a disminuir su parte del pastel: tendrán como mucho el 30% del total, cuando antes tuvieron el 47,13%[7].  En el lado contrario, las ciudades pequeñas (antiguas áreas funcionales) tendrán como mínimo el mismo importe que en el periodo precedente, y además no necesitarán una ciudad de más de 20.000 habitantes como cabecera.  

Hay entre periodos un cambio de foco hacia ciudades más pequeñas. Es un cambio que ya estaba presente en diciembre de 2022 (fecha de aprobación de POPE – versión 1.3),  pero que se ha intensificado desde entonces [8] y que puede haber sido una de las causas detrás del retraso en la publicación de la convocatoria.

Segunda diferencia: de dos a tres niveles (estrategias – planes de acción – operaciones)

En el periodo 2014-2020 se seleccionaron para su financiación estrategias.  Estas estrategias tuvieron el contenido del Anexo II de la Orden de Bases e incluían un Plan de Implementación, con líneas de actuación agrupadas por los Objetivos Específicos del POPE.

Al menos formalmente [9], las EDUSI se articularon en dos fases sucesivas:

  • Fase 1 – selección de las estrategias en convocatoria competitiva por parte del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
  • Fase 2 – selección de operaciones por parte de los beneficiarios[10] conforme a los criterios establecidos en la descripción de las Líneas de actuación (de conformidad con los CPSO del POPE).

Esto se hacía en el marco del art.  7 Reglamento (UE) 1301/2013 que contenía una regulación muy abierta sobre la distribución del 5% que corresponde al Desarrollo Urbano Sostenible.[11]

En el periodo 2021-2027 la regulación comunitaria (art. 11-  Reglamento (UE) 2021/1058) es más detallada.  Proporciona tres alternativas para la articulación de los fondos del desarrollo urbano: Intervenciones Territoriales Integradas, Estrategias territoriales (art. 29 Reglamento (UE) 2021/1060) o estrategias locales participativas (art. 32 Reglamento (UE) 2021/1060).

El POPE ha elegido la segunda opción y tenemos por tanto un sistema en que la selección de las operaciones se realizará en 3 Fases: Estrategia Territorial Integrada / Plan de Actuación Integrado / Operación.

  • Fase 1 – Para poder optar a ayudas FEDER, un área urbana o área urbana funcional deberá contar con una Estrategia Territorial que habrá de tener carácter integrado y ser elaborada participativamente (en adelante ETI)[12]
  • Fase 2 – Mediante una convocatoria competitiva (la que esperamos antes de final de año) se seleccionarán los Planes de Actuación Integrados (en adelante PAI) y las autoridades encargadas de su ejecución (los beneficiarios).  Parece que para participar en la convocatoria deberá presentarse dos documentos: una ETI, que actuará como requisito habilitante, y un PAI, que será objeto de valoración y selección. 
  • Fase 3 – En que las operaciones serán seleccionadas por las entidades beneficiarias en el marco del PAI.

Ésta es la principal novedad que se presentó en la jornada del 26/06, aunque estaba ya presente en el POPE. Quedan muchos aspectos abiertos en este esquema, y en particular dos:

  • Relación entre el PAI y las ETI.  El POPE sólo establece que los PAI “habrán de estar previamente enmarcados en una estrategia territorial en ámbito urbano o en áreas urbanas funcionales[13]¿Qué significa ese «estar enmarcado»? No queda claro, pero de lo que se expuso en la jornada de 26/06 parece que la vinculación entre PAI y ETI se realiza a nivel de objetivos, con lo que habría una correspondencia bastante próxima entre el PAI de las EDIL y el Plan de Implementación de las EDUSI.  Habría sin embargo una diferencia importante: los objetivos en la EDUSI venían establecidos en el POPE, mientras que en 2021-2027, más allá de su eventual vinculación con la Agenda Urbana Española, los objetivos no están predeterminados.
  • Relación entre el PAI y las Operaciones.  El POPE sólo establece que las operaciones serán seleccionadas por las entidades beneficiarias “en un momento posterior” a las convocatorias. El concepto de operación no se abordó en la jornada del 26/06 en que se habló sin embargo de proyectos / potenciales actuaciones/ tipos de acción.  En todo caso, la operación tiene que existir porque forma parte de la lógica de intervención de los Fondos Europeos, y su selección al menos a nivel formal (Ver nota 9) tiene que producirse. Parece que como pasó ya en las EDUSI, cuanto más detallados estén los proyectos en el PAI, menos margen habrá para una selección posterior de las operaciones.

Tercera diferencia: plazo más corto y mayores dificultades de incluir operaciones ya iniciadas

En el periodo 2014-2020 las EDUSI se seleccionaron con tres convocatorias en años sucesivos.  La resolución de la primera se publicó en el BOE el 03 de octubre de 2016, es decir,  al final del tercer año del periodo y tenía como plazo máximo de ejecución hasta el 31 de diciembre del 2023[18].  Esta fecha se corresponde al último momento que el Reglamento de Disposiciones Comunes  (RDC) permite la ejecución, por la aplicación de la norma n+3[19]

Pese a que la selección de las operaciones no pudiera comenzar hasta el tercer o cuarto año del periodo, la elegibilidad real se extendió 10 años.  Fue posible la selección de operaciones anteriores a la aprobación de las estrategias siempre que se cumplieran tres requisitos:

  • Inicio posterior al 01/01/2014;
  • no estar concluidas en el momento de presentación de la expresión de interés;
  • haberse cumplido con la normativa aplicable a la operación[20]

El cumplimiento de este último requisito resultaba particularmente confuso en relación con operaciones para las que se establecían criterios específicos en el documento de CPSO (Criterios de Priorización y Selección de Operaciones). Hablamos de las operaciones relacionadas con la movilidad urbana (en que se exigía previsión en el PMUS) o de las operaciones vinculadas con eficiencia energética (en que se requería certificado “previo”).

En el periodo 2021-2027 las EDIL van con retraso respecto a las EDUSI y la selección de los beneficiarios va a tener lugar en 2025, es decir, en el quinto año del periodo presupuestario.  Además, este periodo va a ser más corto y concluir el 31 de diciembre de 2029, ya que el RDC aplica para el último año la norma n+2[21]

Una de las consecuencias previsibles de este acortamiento del periodo de elegibilidad, va a ser la importancia de la madurez de los proyectos como criterio de valoración. Esto ha ocurrido ya con algunas convocatorias del PRTR, en que se han «premiado» los proyectos ya iniciados.

En el caso de las EDIL creo que aunque el periodo de elegibilidad sea más corto, va a ser más difícil incluir gastos anteriores a la selección de las operaciones, porque va a ser más difícil garantizar “con carácter retroactivo” el cumplimiento de la normativa aplicable [22].

A diferencia de lo que pasa con los Programas Operativos FEDER de algunas CCAA (Euskadi[23], Madrid[24] Extremadura[25] Andalucía[26]o Comunitat Valenciana[27])  todavía no conocemos los CPSO para el POPE. Cuando estos CPSO se publiquen, es previsible que los criterios que complicaban la «selección retroactiva» en las EDUSI se mantengan. A estas dificultades se van a añadir otras adicionales, que ya estamos viendo con proyectos subvencionados por los NEXT GENERATION, como son:

  • respeto del principio DNSH (que exige un control ex ante y uno ex post).
  • utilización de la herramienta MINERVA para el análisis de los conflictos de interés con carácter previo a la adjudicación de contratos.

Las dos dificultades anteriores son de tipo procedimental, y de una manera u otra podrán salvarse. Sólo afectarían a contratos anteriores a la selección de operaciones, pero no a la operación en si misma. Hay otra dificultad de tipo más sustantivo y que parece más difícil de subsanar: la exigencia del art 73,2, j) RDC de garantía de protección frente al cambio climático de las inversiones en infraestructuras. Este tipo de garantías parecen difíciles de introducir a posteriori, por lo que sería bueno contemplar esta exigencia desde el principio en inversiones que se prevea incluir en los PAI.

Cuarta diferencia: cambio en el concepto de integralidad y no porcentajes prefijados para tipologías de intervención

En el periodo 2014-2020 se buscó garantizar el carácter integrado de las EDUSI haciendo que el presupuesto de cada una de las estrategias se distribuyese entre cuatro objetivos temáticos (OT2, OT4, OT6 y OT9) conforme a determinados intervalos[14].

Estos rangos no se establecieron como obligatorios (bastaba con que las estrategias abordasen dos de los cuatro objetivos) pero los criterios de valoración incentivaban que las ESDUSI se ajustasen a esa distribución.  En la práctica, todas las EDUSI abordaron los cuatro objetivos temáticos y de forma acumulada se respetaron los rangos establecidos[15].

Esta distribución del presupuesto era necesaria porque el desarrollo urbano no constituía en sí mismo un Objetivo Temático, sino un Eje Prioritario (Eje 12) que combinaba cuatro de los 10 objetivos temáticos del periodo precedente.

En el periodo 2021-2027 la situación ha cambiado.  Los 10 objetivos temáticos han dado paso a 5 objetivos políticos (OP) y el Desarrollo Territorial es el OP5 de la Política de Cohesión (“Una Europa más próxima a sus ciudadanos, fomentando el desarrollo integrado y sostenible de todo tipo de territorios e iniciativas locales”) [16]

El carácter integrado no se define ahora en relación con los objetivos políticos, sino con los tipos de actuación (ver nota 17).  Se han establecido cuatro tipos de actuación y se exige que un Plan de Acción Integrado aborde al menos 3 de ellos:

  • Digital
  • Energia y Medio Ambiente
  • Inclusión Social y Dinamización Económica
  • Patrimonio, Turismo y Cultura

A cada uno de estos tipos de actuación se vinculó en la jornada del 26/06 a un número variable de tipologías de intervención de las recogidas en el Anexo I del Reglamento (UE) 2021/1060.[17]   Parece que no hay que dedicar un presupuesto mínimo a ninguna tipología de intervención, pero sí que hay que identificar qué importe corresponde a cada una de ellas  (y probablemente también indicadores en relación con las mismas).  Esto no es más que una consecuencia de la estructura del programa, pues todas las operaciones tienen que garantizar su inclusión en el ámbito de aplicación FEDER, para lo que es fundamental determinar las tipologías de intervención.

Conclusiones

Queda poco tiempo para que se produzca la convocatoria de ayudas FEDER para el desarrollo urbano, un tiempo que las ciudades que quieran optar a ellas deben aprovechar para prepararse. Quedan muchas dudas por despejarse pero hay también algunas cuestiones que están claras y que deberían ser tenidas en cuenta. De manera provisional y a modo de conclusión, éstas serían 4 recomendaciones basadas en esas diferencias:

a) Debe afrontarse la convocatoria sin expectativas de selección sobre la base de lo ocurrido en el periodo previo. Los cambios en el sistema de reparto van a hacer que haya espacio para actores nuevos, y va a dejar sin posibilidades de competir a otros que estuvieron presentes en el periodo previo (en particular ciudades de más de 75.000 habitantes en determinadas CCAA).

b) Debe trabajarse en paralelo en dos planos: el estratégico (ETI) y el operativo (proyectos) y ver cómo coserlos una vez se publique la convocatoria. Quizá sea intentar la cuadratura del círculo, pero parece que sería bueno contar con estrategias abiertas que proporcionen flexibilidad, pero que se avance en los proyectos para asegurar la madurez.

c) En relación con las inversiones en infraestructuras, hay que asumir que algunos gastos pueden no ser elegibles, aunque sea recomendable realizarlos. Seguramente sea bueno avanzar en la contratación de redacción de proyectos incorporando aspectos que sabemos que van a ser condicionantes y que no podrían incluirse con facilidad a posteriori (protección frente al cambio climático, perspectiva de género, accesibilidad, participación…).

d) Un anteproyecto es lo mínimo que debería contemplarse en relación con cualquier actuación que se quiera incluir en un PAI. A la hora de hacer los presupuestos deberían contemplarse las tipologías de actuación del Anexo I del Reglamento 1060/2021 identificando las unidades de obra que se corresponden con cada uno de ellas. Partir de presupuestos con estas clasificaciones es probable que facilite mucho las cosas cuando sepamos las normas del juego.


[1] Programas Pilotos Urbanos (1990-1993 y 1994-1997).

[2] Art. 7.4 Reglamento UE  1301/2013: “Al menos un 5 % de los recursos del FEDER asignados a nivel nacional en virtud del objetivo «inversión en crecimiento y empleo» se asignarán a medidas integradas para el desarrollo urbano sostenible, en las que las ciudades, los organismos subregionales o locales responsables de la aplicación de estrategias urbanas sostenibles («autoridades urbanas») serán los encargados de las tareas relacionadas, por lo menos, con la selección de las operaciones (…).”

[3] REGLAMENTO (UE) 2021/1058 DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 24 de junio de 2021 relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional y al Fondo de Cohesión

[4] Aunque se sabe ya que parte de su contenido va a modificarse.

[5] Tipos de Área Urbana Funcional (AUF) según el Anexo 1 de la Orden de Bases:

Ámbito municipal: (T1) TIPO 1. Una entidad local >20 mil habitantes .

Ámbito supramunicipal:
– (T2) TIPO 2: dos o más entidades locales >20 mil habitantes.
– (T3) TIPO 3: una entidad local >20 mil habitantes y otras <20 mil.
– (T4) TIPO 4: varias entidades locales <20 mil habitantes que en conjunto superan esa población.

[6] 2_IC19 que incluye Santa Cruz de la Palma  (aprox. 15.000 habitantes como cabecera, y Breña Alta y Breña Baja, con las que el AUF no alcanza los 30.000.

[7] Hay que tener en cuenta que las diferencias por CCAA son muy  importantes.  Cuando sepamos el sistema de reparto definitivo, podremos calibrar mejor la importancia del cambio de foco, y sus efectos.

Es probable que en Andalucía, la reducción del porcentaje para ciudades grandes se vea compensado por el aumento del presupuesto, de manera que el importe total para estas ciudades no disminuya.

El caso contrario podría ser el de la Comunitat Valenciana, en que no es descartable que el presupuesto total sea menor que en el periodo previo. Si este fuera el caso, las 8 ciudades valencianas de más de 75.000 habitantes tendrían que repartirse una porción menor de un pastel que se habría hecho además más pequeño.

[8] Los rangos que establece el POPE son distintos a los que se hicieron públicos en la jornada del 26/06. Para las áreas urbanas funcionales el POPE habla de 5-15%, que ha pasado a 15-25%.  Para las ciudades intermedias el POPE habla de 40-60% que ha pasado ahora a 40-50%.

[9] En la práctica, la diferencia entre las dos fases resultó ser mucho menos nítida por por motivos:

  1. En las líneas de actuación de las estrategias aprobadas había una enorme heterogeneidad.  Algunas coincidían directamente con la descripción para el POPE del Objetivo Específico, y otras coincidía plenamente con la operación aprobada.  En las líneas de atuación de este segund tipo, la Fase 2 sólo existió a efectos formales.
  2. La autoridad de gestión tuvo un papel importante en la “validación” de las operaciones, por lo que la Fase 2 no fue sólo responsabilidad de los beneficiarios.

[10] Las autoridades urbanas pasaban asó a ser Organismos Intermedios Ligeros, es decir OOII únicamente a los efectos de la selección de operaciones.

[11] Art- 7.2 contemplaba como mecanismos la Inversión Territorial Integrada, un Programa Operativo Específico o un Eje Prioritatio Específico (Mecanismo seguido por España). 

Art- 7.4 Reservaba a las autoridades urbanas el 5% del Objetivos inversión en crecimiento y empleo» y les encomendaba al menos la selección de las operaciones.

[12] El art. 29.1 fija como contenido mínimo de este documento:

  1. zona geográfica cubierta por la estrategia;
  2. análisis de las necesidades de desarrollo y del potencial de la zona, en particular, de las interrelaciones económicas, sociales y medioambientales;
  3. descripción de un enfoque integrado para atender las necesidades de desarrollo identificadas y el potencial existente de la zona;
  4. descripción de la participación de los socios de conformidad con el artículo 8 en la preparación y la ejecución de la estrategia.

También pueden contener una lista de las operaciones que recibirán ayuda.

[13] El tenor literal es el siguiente: “La selección de los planes de actuación integrados –que habrán de estar previamente enmarcados en una estrategia territorial en ambito urbano o en areas urbanas funcionales, según las disposiciones del artículo 29 del Reglamento de disposiciones comunes -, se llevará a cabo mediante convocatorias en las que se garantice la concurrencia de los potenciales beneficiarios, teniendo en todo caso en cuenta la configuración de la región en la que se encuentren. “

[14] En la primera y segunda convocatoria fueron: OT2 (10-20%), OT4 (20-30%), OT6 (25-35%) y OT9 (25-35%).  En la tercera fueron OT2 (5-15%), OT4 (20-30%), OT6 (20-30%) y OT9 (35-45%)

[15] La distribución del conjunto de las EDUSI FUE: OT2 (12%), OT4 (26%), OT6 (29,40%) y OT9 (32,60%).

[16]Artículo 5  – Reglamento (UE) 2021/1060  (en mismo sentido art- 3 Reglamento (UE) 2021/1058)

[17] Las tipologías de Intervención que recoge el Anexo I del Reglamento (UE) 1060/2021, están  vinculadas a los diferentes Objetivos Políticos.  En la práctica, al vicular los tipos de accion a las tipologías de intervención, de forma indirecta sí que se están vinculando los tipos de actuación a los Objetivos Politicos.

[18] La fecha límite inicialmente se fijó el 31/12/2022, pero se realizó una prórroga para todas las EDUSIS seleccionadas.

[19] Art. 136.2 del Reglamento (UE) no 1303/2013: “La parte de los compromisos que siga abierta el 31 de diciembre de 2023 será liberada si cualquiera de los documentos exigidos por el artículo 141, apartado 1, no se ha presentado a la Comisión en el plazo establecido en dicho apartado.

[20] Este es uno de los aspectos respecto a los que se preguntaba en la Lista de Comprobación S1.

[21] Art 105.2 del Reglamento (UE) 2021/1060 : “La parte de los compromisos que siga abierta el 31 de diciembre de 2029será liberada si no se han presentado a la Comisión en el plazo establecido en el artículo 43, apartado 1, el paquete de fiabilidad y el informe final de rendimiento de los programas que reciban ayuda del FEDER, del FSE+, del Fondo de Cohesión, del FTJ y del FEMPA.”

[22] Como en el periodo precedente el art. 73,2, f) del RDC exige establece que la autoridad de gestión “verificará que, si las operaciones han comenzado antes de la presentación de una solicitud de financiación a la autoridad de gestión, se haya cumplido el Derecho aplicable;”

[23] https://www.euskadi.eus/contenidos/informacion/feder_21_27/es_def/adjuntos/Criterios-y-Procedimientos-de-Seleccion-de-Operaciones-v.1.0-.pdf

[24] https://www.comunidad.madrid/sites/default/files/cpso_1_md.pdf

[25] https://www.juntaex.es/documents/77055/1158710/CPSO+FEDER_Extremadura+2021-2027+v1.0.pdf/9a7b481c-0e96-e9e8-838c-b3290d450140?t=1722421537924

[26] https://www.juntadeandalucia.es/sites/default/files/inline-files/2024/06/240507_CPSO%20FEDER_Andalucia%20%281%29.pdf

[27]https://hisenda.gva.es/documents/90598251/170035290/Documento+CPSO+Programa+FEDER+21-27+CV.pdf/8d91cc07-f526-54e1-1761-27a702c07557?t=1716385119128

Jorge Vitores Mas

Trabajo como técnico de Fondos Europeos en el Ayuntamiento de Elche. Europa y las ciudades son dos de mis pasiones. En este blog comparto reflexiones personales y profesionales que creo que pueden ser de interés para otros.

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