En las últimas semanas de 2023, los plenos de diferentes ayuntamientos han tenido una actividad intensa vinculada a las Zonas de Bajas Emisiones (ZBE). Una búsqueda en Google nos ofrece estos resultados respecto a la aprobación de ordenanzas: Salamanca (inicial 29/12/2023)[1], Bilbao (inicial 28/12/2023)[2], Almería[3] y Elche[4] (definitiva 22/12/2023), Mollet del Vallés (inicial – 21/12/2023)[5], Valladolid (inicial 18/12/2023)[6] o Parla (inicial 15/12/2023)[7]. Guadalajara tenía prevista la aprobación definitiva antes de final de año, pero el número y contenido de las alegaciones parece haberlo hecho imposible[8].
Sorprende tanta actividad en unas fechas marcadas por las festividades navideñas y por la necesidad de aprobación de los presupuestos. Una razón plausible es la vinculación entre presupuestos y ZBE: el miedo a que la falta de aprobación de las ordenanzas implicase la devolución de las subvenciones recibidas.
Este es el tema del que me ocupo en este post. Inicio con unas breves notas sobre las ZBE, su implantación y la obligación de su establecimiento en España. Paso a centrarme en las ayudas del MITMA y las previsiones que contienen respecto a las ZBE. Acabo con el análisis de las consecuencias del retraso de buena parte de las ciudades españolas. Estos últimos apartados, que eran en una primera versión meramente especulativos, incorporan hoy las novedades introducidas por la Orden TRM/1422/2023 el pasado 30 de diciembre.
¿Qué es una Zona de Bajas Emisiones?
Zona de Bajas Emisiones (ZBE) es la traducción al castellano de Low Emision Zone (LEZ) una herramienta utilizada en entornos urbanos para controlar los niveles de contaminación (atmosférica y acústica) y para inducir el cambio modal hacia medios en el transporte menos contaminantes. Se trata de áreas delimitadas, en las que sólo pueden circular vehículos «limpios»[9].
Con diferentes denominaciones, las ZBE están presentes en multitud de países[10]. En el caso español cuentan con una definición legal en el art. 14.3 de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética[11] Se trata de un concepto muy amplio, pero que tiene dos elementos fundamentales:
- Su aspecto central no son las actuaciones en el espacio físico o los sistemas de control, sino las restricciones a la circulación de vehículos. Puesto que estas restricciones suponen limitación de derechos, tienen que ser impuestas por un instrumento jurídico[12], que en el ámbito municipal sólo puede ser la ordenanza[13].
- No hay mínimos claros en los niveles de protección[14], pero la regulación de las ZBE no puede limitarse sin más a reconocer el statu quo. Dado que tienen que “mejorar la calidad del aire” deben imponer restricciones que efectivamente reduzcan la contaminación.
¿Cuándo queda implantada una ZBE?
Con la definición anterior, resulta claro qué tiene que hacer una ciudad para establecer una ZBE: debe aprobar una ordenanza que restrinja el uso de los vehículos más contaminantes. Tenemos un elemento formal y de fácil comprobación (existencia de ordenanza) y otro sustantivo sujeto al debate jurídico (lo apropiado o no de las restricciones).
Pero como una ZBE ha de inducir el cambio modal, no es algo que se produzca de una vez y para siempre. Al contrario, debe contemplar fases con ambición creciente, y puede requerir periodos previos de familiarización antes de la aplicación efectiva de limitaciones.
Así las cosas, la respuesta a cuándo se considera implantada una ZBE no tiene una respuesta única. Tenemos un momento inicial, en el que existe un instrumento jurídico que contempla restricciones y varios momentos posteriores, en que estas medidas se aplican de forma efectiva y contribuyen a la mejora del aire. Tenemos un momento de fácil constatación (fecha de aprobación de la ordenanza) y otros que requieren juicios de valor.
Con las consideraciones anteriores, parece que el momento de implantación de una ZBE es una cuestión sujeta a debate. Parecería que como pronto, debería producirtse con la aprobación definitiva de la ordenanza[15]. A efectos de las ayudas de MITMA, se ha establecido como veremos un criterio mucho más laxo.
La supuesta obligatoriedad de las ZBE en España
El art. 13.4 de la Ley de Cambio Climático, no sólo define las ZBE sino que establece la obligación de su establecimiento “antes de 2023” para municipios y territorios insulares de más de 50.000 habitantes[16]. La fecha límite de cumplimiento era por tanto el 31 de diciembre de 2022, es decir, más de 18 meses después de la entrada en vigor de la ley[17].
Aunque en apariencia haya una obligación legal, en la práctica estamos ante poco más que una declaración de intenciones. De entrada, se trataba de una obligación necesitada de un desarrollo reglamentario que sólo entró en vigor el 29 de diciembre de 2022 (es decir dos días antes del vencimiento de plazo)[18]. Además, el incumplimiento no lleva aparejada ninguna consecuencia. No hay sanciones previstas en la ley, y no resulta claro cómo podría imponerse la obligación ante la falta de cumplimiento voluntario[19].
Prueba de esta obligatoriedad relativa es el hecho de que en septiembre de 2024, 20 meses después de vencido el plazo, eran muy pocas las ciudades que contaban con una ZBE[20]. A falta de un “palo” el Ministerio de Transporte y Movilidad (en su momento también de Agenda Urbana) optó por la zanahoria. Buscó incentivar con 1.500 millones de euros del PRTR la adopción de las ZBE mediante el Programa de ayudas a municipios para la implantación de zonas de bajas emisiones y la transformación digital y sostenible del transporte urbano (en adelante Ayudas para ZBE).
Las ayudas del MITMA para incentivar las ZBE
Estas ayudas están reguladas por Orden TMA/892/2021, de 17 de agosto – modificadas ya en dos ocasiones – y se han distribuido en dos convocatorias: la primera en 2021 y la segunda en 2022.
Aunque hablemos de Ayudas para ZBE, lo cierto es que ése no es su objetivo principal. No se han destinado sólo a municipios con obligación de establecer las ZBE[21] y han financiado un amplio abanico de medidas. Del listado de 19 actuaciones [22] sólo 2 están directamente vinculadas a las ZBE:
- Actuación 1 – Inversiones para la implantación y puesta en funcionamiento de una Zona de Bajas Emisiones.
- Actuación 2 – Actuaciones complementarias [23]
Según los resúmenes facilitados por el Ministerio, sólo una parte pequeña de los fondos se ha destinado a estas dos categorías. En la primera convocatoria supusieron un 11% de las ayudas (62 proyectos de implantación y 31 actuaciones complementarias[24]). En la segunda, los datos se refieren no a la concesión sino a la solicitud: se pidieron sólo 52,25 millones para un total de 62 actuaciones, lo que supone el 9,14% del total de fondos disponibles[25].
¿Están condicionadas las ayudas al establecimiento de una ZBE?
Pues a primera vista, parecería que no. La resolución de concesión de estas ayudas contiene un Anexo II “Condiciones y términos de concesión y aceptación de la ayuda” que en sus 10 páginas no recoge ninguna mención expresa a esta obligación. Cuando miramos las bases de la convocatoria, tampoco se contempla en ninguna de las 13 letras del art 19.1 (Obligaciones de los beneficiarios).
La única mención a esta obligación la encontramos en el art. 38 (Formulario de solicitud y documentación complementaria). Para las ciudades de más de 50.000 habitantes, se exige que el acuerdo de solicitud de subvención incluya también: “el compromiso de tener implantada en el municipio una Zona de Bajas Emisiones en 2023, sin perjuicio del cumplimiento de los plazos establecidos en la Ley de Cambio Climático y Transición Energética”
Este compromiso resultaba muy “extraño” en la formulación inicial de las bases, por dos motivos:
- Primero – no se condicionaba a la tipología de actuaciones. Tuvieron que asumirlo tanto quienes querían implantar una ZBE como quienes buscaban carriles bici, renovación de flotas, etc.
- Segundo – tiene un plazo de implantación sin justificación aparente y contradictorio con los de ejecución de las actuaciones. Así, una ciudad que en la Segunda Convocatoria solicitara ayudas para Actuación 1 (Implantación de ZBE) asumía dos compromisos distintos: 1) Finalización de la actuación el 31 de diciembre de 2024 y 2) Implantación de una ZBE el 31 de diciembre de 2023.[26]
Esta situación ha cambiado el 30 de diciembre de 2023, con la publicación en el BOE de la Orden TRM/1422/2023. Esta orden limita las consecuencias del incumplimiento sólo a las actuaciones 1 y 2 (Implantación de ZBE o actuaciones complementarias). Además, se entiende cumplido en 2023 el compromiso “si se ha iniciado por parte del beneficiario la elaboración del proyecto”.
¿Existe la obligación de devolver el dinero?
Ya hemos visto con la obligación de la Ley del Cambio Climático, que una cosa es que haya una obligación, y otra que su incumplimiento tenga consecuencias. Esto es lo que parecería si mirasenos sólo las bases de las ayudas. El art. 25, el que se dedica al reintegro, no dice nada sobre la no implantación de una ZBE.
La cuestión varía cuando consideramos la Ley General de Subvenciones (Ley 38/2003 de 17 de noviembre) y sus artículos 36 y 37[27]. El art. 37 1b) establece como causa de reintegro: “Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención.”
¿Entra la falta de implantación de una ZBE en este supuesto? En el caso de las actuaciones directamente vinculadas a las ZBE, parece de forma clara que sí. El art. 2.1 a) de las Bases establece entre los objetivos específicos de las ayudas el “Acelerar la implantación de zonas de bajas emisiones”. No implantarlas, supondría el incumplimiento del objetivo. En los demás casos, no resultaba tan claro que fuera así, pero podía interpretase que se tratase de un “comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención”
La Orden TRM/1422/2023 ha querido limitar el alcance del reintegro sólo a los importes de las actuaciones más directamente vinculadas a las ZBE (art. 31.1.a y b). Confirma con esto que el Ministerio entiende que la obligación de reintegro puede existir, y que se van a tomar medidas para su control[28].
¿Va a tener que devolverse el dinero a corto plazo?
Tras la reforma operada por la Orden TRM/1422/2023 parece claro que no. El único supuesto en que en estos momentos procedería el reintegro, es que no se hubiese iniciado el 31/12/2023 la elaboración del Proyecto para la delimitación de la ZBE. Resulta muy difícil pensar que haya ciudades que hayan obtenido la subvención y se encuentren en esta situación[29].
Incluso antes de la reforma, la posibilidad del reintegro no parecía inmediata. El reintegro, no es una cuestión que se produzca de forma mágica, sino que sería el resultado de procedimiento administrativo (arts. 41-43 LGS) que debería ser iniciado y resuelto por el Ministerio de Transportes y Movilidad. Diferentes elementos parecían indicar que esto no iba a ser así:
- Los desarrollos en la implantación de las Zonas de Bajas Emisiones no son un aspecto que el Ministerio estuviese controlando. Esto va a cambiar a partir de 2024, pero hasta ahora no es un aspecto sobre el que se esté reportando en los informes de seguimiento.
- El Ministerio ha concedido prórroga a ciudades que se habían comprometido a finalizar actuaciones vinculadas a las ZBE en 2023. Aunque actuación y ordenanza sean cosas distintas, resultaría extraña la concesión de esta prórroga y la solicitud del reintegro[30].
- Antes de la reforma, el número de ciudades “incumplidoras” era muy elevado. Exigir el reintegro por parte del Ministerio, sería pegarse un tiro en el pie. Implicaría tirar por los aires la convocatoria de subvenciones y diversos incumplimientos en relación con las obligaciones del Estado en relación con el PRTR.
¿Y qué va a pasar a medio plazo?
Pues más allá de alejar el fantasma de un reintegro generalizado a corto plazo, la reforma tiene en mi opinión dos efectos claros. Por una parte, deja claro que el incumplimiento del compromiso, puede tener consecuencias. Antes podía parecer una interpretación muy extrema, pero ahora, parece claro que el riesgo de reintegro, aunque acotado y reducido, existe. Por otra parte, da al Ministerio herramientas para hacer un seguimiento de las ZBE y su implantación efectiva, al pedir información sobre restricciones y fechas. A falta de esta información, el Ministerio sólo podría quedarse en el cumplimiento de los requisitos formales. Ahora podría, si quisiera, hacer un control de fondo.
Por lo demás, se debe tener en cuenta que hay otras vías por las que la obligación de establecer las ZBE se vincula a las ayudas del MITMA. Se trata del principio DNSH (no causar un daño significativo al medio ambiente) que puede entenderse vulnerado el los supuestos de regresión en los niveles de protección medioambiental. Los incumplimientos respecto a este principio, no serían una cuestión meramente española, sino que se estaría incumpliendo el Derecho Europeo, y las autoridades europeas tendrían acción directa.
Conclusiones
En España, todas las ciudades de más de 50.000 habitantes (y también otros territorios) estaban obligadas por ley a tener implantada una ZBE antes del 1 de enero de 2023. El concreto alcance de la obligación no estaba claro, no ha habido un cumplimiento generalizado y esto no ha acarreado consecuencias jurídicas.
Las ayudas del MITMA han tenido un efecto incentivador en la implantación de ZBE. Algunas ciudades han aprobado sus ordenanzas reguladoras antes de final de año, y la inmensa mayoría han iniciado procesos de contratación para su implantación.
Existían dudas sobre la vinculación entre estas ayudas y la obligación de tener implantada la ZBE en 2023. La reforma operada recientemente por la Orden TRM/1422/2023 ha acabado con ellas. Deja claro que la falta de establecimiento de una ZBE va a implicar la obligación de reintegro, pero eliminando en la práctica 2023 como fecha de cumpliminiento.
[1] https://www.europapress.es/castilla-y-leon/noticia-salamanca-aprueba-inicialmente-nueva-zona-bajas-emisiones-20231229131846.html
[2]https://www.bilbao.eus/cs/Satellite?c=BIO_Noticia_FA&cid=1279231727830&language=es&pageid=3000005580&pagename=Bilbaonet%2FBIO_Noticia_FA%2FBIO_Noticia
[3] https://www.diariodealmeria.es/almeria/Zona-Bajas-Emisiones-Almeria_0_1859515472.html
[4] https://www.elche.es/2023/12/el-ayuntamiento-aprueba-de-manera-definitiva-la-ordenanza-de-zona-de-bajas-emisiones/
[5] https://www.elperiodico.com/es/mollet-del-valles/20231221/mollet-valles-aprueba-ordenanza-regula-96130562
[6] https://www.eleconomista.es/actualidad/noticias/12566383/12/23/valladolid-reduce-al-minimo-legal-la-zona-de-bajas-emisiones-estas-son-las-calles-afectadas.html
[7] https://cadenaser.com/cmadrid/2023/12/15/parla-aprueba-inicialmente-su-zona-de-bajas-emisiones-con-35-kilometros-cuadrados-de-restricciones-ser-madrid-sur/
[8] https://eldecanodeguadalajara.com/index.php/news/5466/la-entrada-en-vigor-de-la-zona-de-bajas-emisiones-en-el-casco-histórico-se-retrasa-dos-meses/
[9] El caso más extremo son las Zonas de Cero Emisiones en que sólo pueden acceder vehículos con estas características.
[10] Alemania (Umweltzonen – Zonas Verdes), Países Bajos (Milieuzones – Zonas Ambientales), Italia (Zonas de tráfico limitado – Zona a Traffico Limitato), o Francia (Zonas con circulación restringida – Zone à Circulation Restreint)
[11] Esta ley las define como un “ámbito delimitado por una Administración publica, en ejercicio de sus competencias, dentro de su territorio, de carácter continuo, y en el que se aplican restricciones de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos para mejorar la calidad del aire y mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero, conforme a la clasificación de los vehículos por su nivel de emisiones de acuerdo con lo establecido en el Reglamento General de Vehículos vigente”
[12] Como dice el documento de DIRECTIRCES “se trata esencialmente de un cambio en la regulación, que puede o no ir acompañado de cambios físicos en el entorno urbano para potenciar un cambio en el modelo de movilidad, con mejoras para los modos más sostenibles.”
[13] Las Entidades Locales no tienen poder legislativo sino sólo potestad reglamentaria y el instrumento de mayor rango que tienen es la ordenanza.
[14] El art. 7 del RD 1052/2022 fija como límite mínimo los valores de calidad previstos en el RD102/2011 pero utiliza expresiones como “lo más pronto posible”. Afirma también que “el proyecto de ZBE contribuirá adicionalmente a alcanzar, en un plazo razonable, los valores guía de las directrices sobre calidad del aire de la Organización Mundial de la Salud.”
[15] Una ordenanza requiere normalmente dos aprobaciones por Pleno, una inicial, y una definitiva, que se produce en su caso tras considerar las alegaciones que se realicen en el marco de los procesos de participación pública. La segunda votación sólo no es necesaria cuando no hay alegaciones.
[16] También a los mayores de 20.000 cuando se superen los valores límite de los contaminantes regulados en Real Decreto 102/2011.
[17] La ley apareció en el BOE el 21 de mayo de 2021, y su entrada en vigor se produjo al día siguiente de su publicación, conforme establecía su disposición final 15ª.
[18] Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre, por el que se regulan las zonas de bajas emisiones, publicado en el BOE el 28 de diciembre, y en vigor al día siguiente. Con anterioridad (en noviembre de 2021) en cooperación con la la Federación Española de Municipios y Provincias, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico había ya elaborado unas «Directrices para la creación de zonas de bajas emisiones “ que sirvieron como referencia para el desarrollo de las ZBE, por parte de las entidades locales.
[19] Un juez puede anular una ordenanza, pero nunca establecer una. No queda claro quién sería el legitimado para instar el cumplimiento…
[20] En esta fecha el MITECTO lanzó un visor con información de los diferentes municipios.
[21] También a mayores de 20.000 con transporte urbano
[22] La completa enumeración puede encontrarse en el Art. 34 de las Orden MITMA (Lista de actuaciones financiables).
[23] En la práctica la diferencia entre estas dos categorías de actuación se desdibujó en la segunda convocatoria.
[24] https://www.mitma.gob.es/ministerio/proyectos-singulares/prtr/convocatorias-ayudas-resueltas/resolucion-de-la-convocatoria-de-2021-del-programa-de-ayudas-municipios-para-la-implantacion-de-zbe-y-la-transformacion-sostenible-y-digital-del-transporte-urbano
[25] Balance de Segunda Convocatoria -https://www.mitma.gob.es/ministerio/proyectos-singulares/prtr/transporte/balance-cierre-segunda-convocatoria-ayudas-a-municipios-zonas-bajas-emosiones-transformacion-transporte-urbano
[26] No es sólo esto, sino que además sería un plazo que no tendría posibilidad de prórroga. El art.21 habla de la “Modificación de la resolución”, peor como la obligación no se contiene en la resolución, no puede ser modificado. Además, el mismo artículo se refiere sólo a la modificación del plazo de las actuaciones.
[27] Esta Ley es aplicable a esta subvención concreta. No es sólo que entre dentro de su ámbito de aplicación, sino que el art. 4 de las Bases al ocuparse del Régimen Jurídico realizan una remisión directa.
[28] La Orden TRM/1422/2023 habla de las letras f) y g) y no de la letra b). Lo que resulta exstraño
[29] Una cuestión interesante es cuándo prescribirá la posibilidad de pedir el reintegro,
El art. 39.1 LGS establece que el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro prescribe a los 4 años. Parece de este plazo debería computarse desde el 31 de dciemrbe de 2023 por aplicación del (art. 39.2 c)) que fija para el unicio “En el supuesto de que se hubieran establecido condiciones u obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora durante un período determinado de tiempo, desde el momento en que venció dicho plazo.
[30] Hablamos de ciudades que obtuvieron financiación para estas actuaciones en la Primera Convocatoria.
