Tres certezas y una duda sobre las EDUSI que van a venir.

Ahora que para las ciudades ya está casi todo decidido con los Next Generation, es el momento de pensar en el nuevo Marco Financiero Plurianual (MFP).

No sabemos si el término EDUSI va a tener una vida muy larga, pero para quienes trabajamos en el sector, la expresión nuevas EDUSI tiene hoy un significado claro: es la forma en que se van a distribuir los fondos FEDER para desarrollo urbano en el periodo 2021-2027. Hay aspectos abiertos, pero también otros sobre los que tenemos certezas, las que nos dan los reglamentos aprobados y el Programa Operativo Pluriregional de España (POPE).

De cuatro cuestiones, las más con certezas y la fundamental con dudas, nos ocupamos en estas líneas, comparando las nuevas EDUSI con las viejas (MFP 2014-2020 y MFP 2021-2027) y abusando quizá de las notas al pie.

Primera certeza: va a haber mucho más dinero para repartir

El periodo 2014-2020 supone un hito para la política urbana de la  Unión Europea. El art. 7 del Reglamento FEDER obliga por primera vez a destinar al menos el 5% de los recursos “a medidas integradas para el desarrollo urbano sostenible” [1]. Las EDUSI fueron un mecanismo que se utilizó en España para cumplir esta obligación, que se concretó en 1.360 M€ destinados al Eje 12 – Desarrollo  Urbano.

En 2021-2027 se continua la tendencia y el nuevo reglamento FEDER sube la apuesta en su art. 11, al destinar el 8% del importe al “desarrollo urbano sostenible” [2]. El POPE contempla 1.767 M€ para uno de sus 16 Objetivos Específicos, el RSO5.1 (Promover un desarrollo social, económico y medioambiental integrado e inclusivo, la cultura y el patrimonio natural, el turismo sostenible y la seguridad en las zonas urbanas).

Hay un pastel mucho más grande a repartir aunque eso no va a evitar que algunas ciudades, de entre las más grandes, se puedan quedar con hambre.

Segunda certeza: el tiempo de ejecución va a ser más corto

El importe de las EDUSI 2014-2020 se distribuyó en tres convocatorias en años sucesivos.  La primera se publicó en el BOE el 17 de noviembre de 2015 [3], es decir,  al final del segundo año del periodo. El límite de la ejecución se fijó el 31 de diciembre del 2023 [4] el último momento que el Reglamento de Disposiciones Comunes  (RDC) permite la ejecución, por la aplicación de la norma n+3. [5]

Las nuevas EDUSI, por motivos evidentes, van con retraso respecto a las precedentes.  Lo previsible es que se convoquen en la segunda mitad de 2023, es decir, en el tercer año del periodo.  No es sólo que vayan a empezar más tarde, sino que este periodo va a ser más corto, ya que el RDC aplica para el último año el n+2 y el periodo concluye el 31 de diciembre de 2029. [6]

Si las EDUSI de 2014-2020 tuvieron hasta ocho años para ejecutarse [7] las nuevas van a tener como mucho seis, y los tres primeros superpuestos a los de ejecución de los Next Generation.

En la parte del haber, y si como es previsible se acaba usando la plataforma CoFFEE para las nuevas EDUSI, los mecanismos administrativos para la planificación y seguimiento a nivel ministerial estarán ya rodados, y todas las entidades locales se habrán ya familiarizado con ellos. Se evitará uno de los problemas que retrasaron el inicio de las EDUSI en el periodo anterior.

Tercera certeza: va a concentrarse el dinero en ciudades más pequeñas

En 2014-2020 las EDUSI aprobadas fueron 173, 20 más de las que el POPE fija como objetivo para 2021-2027.  El POPE contempla como indicador de realización el RCO75 (Estrategias para un desarrollo territorial integrado)  y establece 153 como valor objetivo para 2029 (12 en regiones más desarrolladas, 60 en transición, y 81 en menos desarrolladas). [8] Aunque no deba leerse demasiado en el valor concreto, resulta llamativo que los fondos aumenten casi un 30% y el objetivo sea un 12% más bajo.  Si los números se confirmaran, eso supondría pasar de 7,9 a 11,5 M€ la ayuda media.

En 2014-2020 se establecieron 4 modelos de Áreas Funcionales para las EDUSI. [9]  Los tipos 1, 2 y 3 incluían una o más ciudades de 20.000 habitantes, y el tipo 4 se refería a ciudades de población menor, que por separado superaban esa cantidad. [10] Sin que las bases lo contemplasen, al menos inicialmente, se establecieron diferencias en los límites máximo de ayuda en función de tres tramos de población: 20.000 a 50.000, de 50.000 a 100.000, y de más de 100.000 habitantes. [11]

En el periodo 2021-2027 se han establecido tres tipologías de beneficiarios, y lo más trascendente, se ha establecido el porcentaje de presupuesto a asignar a cada una de ellas:

• áreas funcionales – población de más de 20.000 y cabecera de más de 10.000 – que tendrán del 5% al 15% del presupuesto;
• ciudades medias – de 20.000 a 75.000 habitantes – que tendrán del 40%  al 60% del presupuesto;
• ciudades grandes – más de 75.000 habitantes – que tendrán del 20% al 30% del presupuesto.

Esta distribución no está fijada en piedra. El POPE es muy prudente en este reparto, y así dice “en una primera aproximación, sin perjuicio de las posibilidades de cambio que puedan darse a lo largo del periodo”.  Si se aplicase, supondría un cambio muy importante en relación con la distribución de los fondos en 2014-2020.

• los proyectos supramunicipales – equivalentes a las nuevas Áreas Funcionales – recibieron aproximadamente 200 M€, un 14.76% del presupuesto total y poco por debajo del umbral máximo de 2021-2027.
• las ciudades medias recibieron unos 518 M€, un 38,11% y por debajo del umbral mínimo fijado para 2021-2027.
• Las ciudades grandes concentraron 641 M€, un 47,13% del presupuesto disponible, y muy por encima del umbral máximo del 30% que se fija para 2021-2027.

Así pues, las grandes ciudades (más de 75.000 habitantes) son las grandes perdedoras en el cambio de distribución de los fondos y entre ellas la competencia va a ser mucho mayor. Incluso con el incremento global de fondos, el importe que se les destina es menor (530 M€, es decir 110 M€ menos que en el periodo 2014-2020 [12] en el escenario más optimista). Lo contrario ocurre con las ciudades medias, que van a ser las grandes ganadoras y van a repartirse entre 700 y 1.000 M€.  Ciudades menores de 20.000 habitantes que en la práctica fueron excluidas en el periodo previo, van a entrar en el reparto.

Este cambio de foco hacia ciudades más pequeñas es coherente con el análisis y las orientaciones contenidas en el POPE, que busca “abordar el desarrollo urbano desde un enfoque global que se entrelaza con el reto demográfico”.  Supone centrar el esfuerzo en las ciudades donde el problema del envejecimiento y el riesgo de despoblación es mucho mayor.

La gran duda: ¿Van a financiarse estrategias o proyectos?

Si las nuevas EDUSI son la evolución de las de 2014-2020, en el periodo 2007-2013 tuvimos los Proyectos Integrados de Desarrollo Urbano, de la Iniciativa URBAN. [13]

El importe disponible fue mucho menor (aproximadamente 350 M€) pero su impacto local fue comparable (en torno a 15 M€ en ciudades como Alicante, Almería, Gandía, o Torrent).  Se limitaron a ciudades de más de 50.000 habitantes o capitales de provincia, se concentraron en barrios, y crearon órganos de gestión especializados (algunos de los cuales subsisten).

Como vemos los URBAN tienen muchos vínculos con las EDUSI, pero una gran diferencia: financiaban PROYECTOS. Urbanos, sostenibles y sí, integrados, pero también determinados. 

La gran novedad de la EDUSI fue que se financiaban estrategias, correspondiendo a los beneficiarios la selección de las operaciones, un concepto abierto pero que podemos asimilar a proyectos. Confiar a las ciudades la selección, suponía dar una gran autonomía para decidir el uso de los fondos, pero es visto por algunos como una gran debilidad, la causante del bajo nivel de ejecución.

Ante esta situación la pregunta es: ¿qué va a pasar con las nuevas EDUSI?. Una alternativa sería continuar con el modelo estrategia, confiando en que el aprendizaje de 2014-2020 haga que el modelo funcione mejor.  Ésta sería la opción coherente con los esfuerzos en relación con la Agenda Urbana Española y con el apoyo dado a las entidades locales para la elaboración de su Plan de Acción Local.

La otra alternativa sería la vuelta atrás, para financiar un conjunto de proyectos con articulación estratégica, pero ya definidos desde la solicitud. Ésta sería la opción más segura, si la prioridad es garantizar la ejecución en un contexto de plazos de ejecución más cortos, y mayor volumen de fondos, que se acumulan además a los Next Generation.

Igual que ocurre con la vinculación con la Agenda Urbana Española [14], el POPE sobre este aspecto no acaba de ser claro, y parece afirmar cosas contradictorias.  En él podemos leer que las operaciones a ejecutar “serán determinadas por la propia entidad en un momento posterior a las convocatorias”, es decir el modelo estrategia, pero también que lo que se seleccionarán serán “planes de actuación integrados” lo que parece remitir a un modelo de selección de proyectos.

Mi pálpito, una intuición que no puedo apoyar con nota al pie, es que no va a haber vuelta atrás sino que se va a seguir apostando por el modelo estrategia. Mi principal argumento es que esto responde a las tendencias de largo plazo en los fondos europeos, que conducen a la administración hacia modelos profesionalizados de gestión, basados en indicadores, resultados y planificación, un modelo que se está implantando a pasos acelerados con los proyectos financiados por los Next Generation. Lo contrario, tampoco lo veo descartable, habrá que esperar y ver.

Conclusiones

• La convocatoria de las nuevas EDUSI no está muy lejana.  Hay rumores y opiniones diversas, pero no es previsible que se retrase más allá del fin de 2023.
• Las nuevas EDUSI van a ser más exigentes que la anteriores en plazos (más cortos) y en tamaño (mayor importe), para la entidades que sean seleccionadas. 
• Las  ciudades pequeñas y medianas van a tener más fácil acceder a este mecanismo, lo contrario va a ocurrir con las de más de 75.000 habitantes, que van a enfrentarse a una competencia mucho más intensa.
• No está claro si se van a financiar estrategias o proyectos, pero en un caso como en el otro, las ciudades que hayan avanzado en su Plan de Acción Local de la Agenda Urbana Española, con proyectos definidos, cuantificados y alineados con la doble transición, verde y digital, van a tener más fácil el acceso a la financiación y la capacidad de ejecutarla

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[1] Art. 7.4 Reglamento UE  1301/2013: “Al menos un 5 % de los recursos del FEDER asignados a nivel nacional en virtud del objetivo «inversión en crecimiento y empleo» se asignarán a medidas integradas para el desarrollo urbano sostenible, en las que las ciudades, los organismos subregionales o locales responsables de la aplicación de estrategias urbanas sostenibles («autoridades urbanas») serán los encargados de las tareas relacionadas, por lo menos, con la selección de las operaciones, de conformidad con el artículo 123, apartado 6, del Reglamento (UE) n o 1303/2013 o, según corresponda, de conformidad con el artículo 123, apartado 7, de dicho Reglamento. El importe indicativodestinado a los fines del apartado 2 del presente artículo se establecerá en el o los correspondientes programas operativos.”

[2] Art- 11. 3 – Reglamento (UE) 2021/1058: “Al menos el 8 % de los recursos del FEDER a escala nacional correspondientes al objetivo de inversión en empleo y crecimiento, que no sean para asistencia técnica, se destinarán a desarrollo urbano sostenible en una o varias de las modalidades a que se refiere el artículo 28 del Reglamento (UE) 2021/1060”

[3] Las otras dos fueron el 7/X/ 2016 y 21/IX/2017.

[4] En la primera convocatoria, el límite se fijó el 31/12/2022 pero se realizó una prórroga para todas las EDUSIS seleccionadas.

[5] Art. 136.2 del Reglamento (UE) no 1303/2013: “La parte de los compromisos que siga abierta el 31 de diciembre de 2023 será liberada si cualquiera de los documentos exigidos por el artículo 141, apartado 1, no se ha presentado a la Comisión en el plazo establecido en dicho apartado.”

[6] Art 105.2 del Reglamento (UE) 2021/1060 : “La parte de los compromisos que siga abierta el 31 de diciembre de 2029será liberada si no se han presentado a la Comisión en el plazo establecido en el artículo 43, apartado 1, el paquete de fiabilidad y el informe final de rendimiento de los programas que reciban ayuda del FEDER, del FSE+, del Fondo de Cohesión, del FTJ y del FEMPA.”

[7] La resolución (provisional) de la primera convocatoria se publicó en el BOE del 3 de octubre de 2016.

[8] Si aplicásemos las categorías de región vigentes hoy a las EDUSIS del periodo 2014-2021,  los resultados hubieran sido: 15 en más desarrolladas, 70 en transición, y 88 en menos desarrolladas.

[9] Tipos de Área Urbana Funcional (AUF) según el Anexo 1 de la Orden de Bases:

Ámbito municipal: (T1) TIPO 1. Una entidad local >20 mil habitantes .

Ámbito supramunicipal:
– (T2) TIPO 2: dos o más entidades locales >20 mil habitantes.
– (T3) TIPO 3: una entidad local >20 mil habitantes y otras <20 mil.
– (T4) TIPO 4: varias entidades locales <20 mil habitantes que en conjunto superan esa población.

[10] En este supuesto sólo se aprobó una EDUSI, la 2_IC19 que incluye Santa Cruz de la Palma  (aprox. 15.000 habitantes como cabecera, y Breña Alta y Breña Baja, con las que el AUF no alcanza los 30.000.

[11] El art. 10 de las Bases diferenciaba inicialmente sólo entre municipios de más o de menos de 50.000 habitantes, y se establecían dos límites de ayuda: 5 y 15 M€.  La resolución de la primera convocatoria “creó” 3 limites de ayuda (5, 10 y 15 M€) para estos tres tramos de población. La reforma de las bases con motivo de la segunda convocatoria vino a dar cobertura a esta división en tres grupos.

[12] En una comunidad como Madrid, el 77,54%

[13] En los periodos previos tenemos la Iniciativa Comunitaria URBAN y los Proyectos Pilotos Urbanos, cuyos inicios se remontan a principios de los años 90.

[14] La fórmula para vincular con la Agenda  Urbana Española, es un ejemplo de barroquismo que por lo extremo, debe ser deliberado: “Bajo el esquema de una estrategia territorial basada en la planificación de las políticas públicas y en el proceso de participación de los actores locales (una participación que se garantizará no solo en la primera fase de planificación sino a lo largo de todo el periodo a través de mecanismos como los comités de seguimiento), se tendrán en cuenta los instrumentos que en los últimos años se han puesto en marcha, tales como los planes de acción local que se guían en su elaboración por el marco de la Agenda Urbana Española”.