Planteamiento del tema
El BOE del 07/10 publicó las Bases Reguladoras para la distribución del FEDER para el Desarrollo Urbano. El tiempo hasta que se cierre la convocatoria se debe aprovechar para avanzar en la selección y definición de proyectos, para ajustase a los criterios de valoración e incluso para aprobar o modificar las EDIL, de ser necesario.
Para optar a la financiación, será necesario presentar dos documentos: la EDIL como requisito habilitante y el PAI para la aplicación de los criterios de evaluación[1]. Cuando sepamos la fecha límite de presentación del PAI, deberemos hacer un cronograma inverso; el hito final será la presentación, pero justo antes tendremos la aprobación del documento. Resulta por ello muy relevante tener claro cuál es el órgano competente, y las implicaciones que ello tiene.
A esta pregunta dedicamos este post. Para ello, analizamos en primer lugar lo que debe deducirse del marco normativo, pasamos a continuación a ver qué han hecho hasta ahora las ciudades y finalizamos con unas conclusiones resultado de los apartados anteriores.
¿Qué dice el marco normativo?
Las Bases Reguladoras
Las Bases Reguladoras abordan esta cuestión en sus Arts. 10 y 11, cuando afirman :
- art. 10.4: “A fin de lograr el compromiso de la Corporación Local con dicha transformación, la EDIL deberá estar aprobada por el órgano competente de representación de la entidad local.”
- Art. 11 “El Plan habrá de ser aprobado por el órgano competente de la entidad o entidades participantes en el área urbana”
Vemos que en relación con la EDIL se habla de “órgano competente de representación” mientras que en relación con el PAI se habla meramente de “órgano competente”. ¿Hay que establecer alguna consecuencia de esta diferencia?, y en su caso ¿de qué órganos estamos hablando?
Esta cuestión se ha planteado de forma expresaen las Preguntas Frecuentes en relación con el PAI (Pregunta 13 – versión 1 – 22/11/2024). La respuesta que se da por parte del Ministerio es que “corresponde a cada entidad local solicitante determinar el órgano al que compete la aprobación del PAI dentro de su propia administración.”
Aunque esto no nos resuelva la cuestión, parece claro que es lo que procede que conteste el Ministerio, por dos motivos. En primer lugar, porque no corresponde a una convocatoria determinar la distribución de competencias entre los órganos de una administración local, y en segundo lugar, porque el órgano podría ser diferente en función de muchas circunstancias (tipo de entidad local, régimen de delegaciones, Comunidad Autónoma, aplicación o no del régimen de municipios de Gran Población, etc.).
La Ley de Bases del Régimen Local
La estructura y competencias de las entidades locales, están fijadas con caracter general en la Ley de Bases del Régimen Local[2] que dedica a los Municipios su Título II. La expresión “órgano de representación” no aparece en ningún caso, aunque podría entenderse que este órgano es el Pleno, el que tiene mayor conexión con la voluntad de los electores, porque en él se integran todos los concejales. También podría entenderse que se hace referencia al Alcalde, ya que la segunda de sus atribuciones es “Representar al ayuntamiento” (art. 21.1 b) LBRL)
Conforme a la LBRL las atribuciones de los municipios se distribuyen entre el Alcalde (art. 21) y el Pleno (art. 22). A los demás órganos (Junta de Gobierno, Tenientes de Alcalde, etc.) les corresponden las atribuciones que por delegación se les pueda conferir.
Estos dos artículos, tienen enumeraciones de atribuciones para cada órgano, pero ninguna habla expresamente de Estrategia de Desarrollo Integrado Local o de un Plan de Actuación Integrado. En mi opinión no hay ninguna otra categoría a la que pueda reconducirse, por lo que hay que acudir a la cláusula de cierre del sistema de reparto, en que corresponde al Alcalde todo lo que no esté expresamente atribuido a otros órganos (art. 21.1 s) LBRL).
En los municipios de Gran Población (Regulados en el TÍTULO X de la Ley) los preceptos son distintos, pero parece que la consecuencia es la misma. Las atribuciones del Pleno están en el art. 123, las de las del alcalde en el art. 124 y las de la Junta de Gobierno Local en el art. 127. En este caso, el art. 124.1 ñ) tiene el mismo tenor literal que el art. 21.1 s) con la cláusula de cierre en favor del Alcalde[3].
Como es una práctica generalizada la delegación en la Junta de Gobierno Local de las competencias no indelegables del Alcalde, parece que este órgano debe considerarse el competente en la mayor parte de los casos, tanto para la EDIL como para el PAI.
¿Qué han hecho / están haciendo las entidades locales?
Evidentemente no tenemos todavía PAI aprobados, pero sí muchas EDIL. Pese a entender que deberían haber sido aprobadas por Junta de Gobierno Local, mi impresión es que en su mayor parte han pasado por Pleno, si bien podemos encontrar ejemplos de casi cualquier cosa imaginable.
Muchas EDIL fueron elaboradas en 2022 con el apoyo del Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana y financiación del PRTR (Proyectos Piloto). Esto se hizo antes de que las elecciones municipales de mayo de 2023 hicieran que muchos ayuntamientos cambiaran de color político, lo que ha tenido una influencia clara en los procesos de formulación y aprobación de estrategias.
A título meramente ejemplificativo, he seleccionado 9 casos que ilustran la gran variedad de soluciones en relación con órgano de aprobación, color político del equipo de gobierno, y periodo en el que se produjo la aprobación:
Estrategias aprobadas por Junta de Gobierno Local
- Madrid la aprobó el 08/09/2022[4] por un equipo de gobierno compuesto por Partido Popular y Ciudadanos, con apoyo de VOX.
- Lugo la aprobó en una JGL Extraordinaria y Urgente celebrada el 09/09/2022 [5] por un equipo de Gobierno formado por PSG-PSOE y BNG.
- Torrevieja la aprobó el 11/10/2024 [6] por un equipo de gobierno monocolor del PP, que es quien la había impulsado en la corporación 2023-2027.
Estrategias aprobadas por Junta de Gobierno Local y Pleno
- Águilas. El gobierno del PSOE aprobó el documento en JGL de 15/11/2023. El 22/07/2024 [7] el mismo documento fue aprobado por Pleno con los votos a favor de PSOE y PP y la abstención de VOX.
- Jerez de la Frontera. En la corporación 2019-2023, un equipo de gobierno liderado por el PSOE aprobó la agenda Urbana por JGL de 04/2022[8]. El nuevo equipo, ahora en manos del PP promovió su aprobación por Pleno de 27/09/2024[9] con votos en contra de VOX y votos a favor del PP, PSOE, y Confluencia para la Gente.
Estrategias aprobadas por Pleno
- Castelló de la Plana impulsó su Agenda Urbana en la corporación 2019-2023 por un tripartito de izquierdas (PSPV-PSOE, Compromís, y Unidas Podemos). Fue aprobada en el Pleno de 28/07/2022[10] con votos en contra de PP y VOX y la abstención de Ciudadanos. El nuevo equipo de gobierno formado ahora por PP y VOX impulsó una actualización que fue aprobada en el Pleno de 20/11/2023[11] con votos a favor de todos los grupos.
- Elche comenzó el proceso de formulación en la corporación 2019-2023 por un equipo de Gobierno de PSPV-PSOE y Compromís. No ha sido hasta la corporación 2023-2027, con un Gobierno ahora en manos de PP y VOX que se ha producido la aprobación por Pleno de 30/09/2024[12] con votos a favor de todos los grupos menos de VOX que se abstuvo.
- Cádiz comenzó la formulación de su Agenda Urbana en la corporación 2023-2027 por un equipo de gobierno de PP. La aprobación se produjo el en el Pleno de 28/12/2023[13] con voto favorable del PP y abstención de la oposición (PSOE e Izquierda Gaditana) . La actualización fue aprobada tan solo un año mas tarde, el 17/10/2024[14], pero en este caso también con los votos a favor del PSOE
Un caso que merece mención aparte es el de Aspe[15], en que la Agenda Urbana no sólo se ha aprobado por Pleno sino que ha seguido la tramitación que corresponde a las ordenanzas, con aprobación provisional (corporación 2019-2023), información pública, y aprobación definitiva (corporación 2023-2027).
Conclusiones
Los ejemplos que hemos expuesto, ponen de manifiesto la enorme diversidad de soluciones adoptadas por los Ayuntamientos en relación con los órganos competentes. Con independencia de las razones para esta diversidad, esto evidencia que de cara a la convocatoria EDIL/PAI cualquiera de ellas resulta apropiada. Si el Ministerio no se ha pronunciado sobre esta cuestión en el documento de Preguntas Frecuentes, no va a “cuestionar” una EDIL (o un PAI) por el órgano que lo haya aprobado.
Podría parecer que la aprobación por Pleno da más rango al compromiso municipal, pero los ejemplos anteriores nos demuestran que esto no es así, que el paso de oposición a gobierno es suficiente para que el voto en contra de un partido se convierta en a favor. El caso de Elche plantea un dilema interesante: ¿qué es más relevante para medir el compromiso con una EDIL? ¿que cuente con el respaldado la oposición, o que estén de acuerdo todos los socios de gobierno? Con estas consideraciones podría ocurrir que el Pleno, más que dar firmeza al compromiso, lo diluya. El Pleno es no sólo donde se aprueban los instrumentos normativos de mayor rango, sino también el lugar de declaraciones sin relevancia jurídica, y en muchas ocasiones un mero escenario para la confrontación partidista.
Así las cosas, al margen consideraciones de oportunidad política, la opción técnica debería ser aquella en que la aprobación que sea más sencilla, es decir, aprobación por Junta de Gobierno. En un proceso que va a ser complicado por insuficiencia de tiempo, no tiene sentido plantearse dificultades adicionales. Si esto es así en ciudades, lo es todavía más en el caso de organizaciones supramunicipales, en que la aprobación por Pleno puede suponer un desafío logístico de primera magnitud; en este caso no es sólo un Pleno el que tienen que pronunciarse, sino el de todas las entidades participantes.
[1] Respecto a la EDIL para evitar problemas informáticos parece que se darán dos opciones: tanto la presentación del documento en sí, como la de una URL que permita el acceso al documento (PREGUNTA Número 7 del documento de Preguntas Frecuentes).
[2] Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local
[3] El mismo sentido tiene el art. 17.1.n) de la Ley 22/2006, de Capitalidad y Régimen Especial de Madrid.
[4]https://www.madrid.es/UnidadesDescentralizadas/JuntaDeGobierno/1.%20Acuerdos%20Transparencia/2022/1.%20Ficheros/8%20de%20septiembre%20de%202022.pdf
[5]https://concellodelugo.gal/sites/default/files/documentos/adjuntos/2022/09/22decreto058.pdf
[6] https://torrevieja.es/sites/default/files/repositorio-archivos/Certificado_cert.%20pto%2014%20JGL%20111024.%20aprob.%20Agenda%20Urb.%20Torrevieja%202030.pdf
[7] https://www.ayuntamientodeaguilas.org/agenda-urbana/certificado-acuerdo-agenda-urbana.pdf
[8] https://transparencia.jerez.es/fileadmin/Documentos/Transparencia/a-infopublica/a01-institucional/e-jgl/2022/04-abril/2022-04-19-Extracto_JGL.pdf
[9] https://teledifusioncloud.net/jerez/contenido/plenos-2024/20240927-pleno-ordinario.htm?id=252#t=939.0
[10]https://www.castello.es/documents/35637/3615801/ACTA+PL2022.07.28.pdf/c89b09af-a72d-7654-04c4-c8dd058f916f?t=1666962871475
[11] https://www.castello.es/documents/35637/3677166/ACTA+WEB+PL2023.11.30.pdf/1d2cacad-e69c-edb3-436a-e1e4c27d9825?t=1706787750931
[12] https://alicanteplaza.es/lio-agenda-urbana-elche-abstencion-vox
[13]https://institucional.cadiz.es/sites/default/files/juntas_y_plenos/actas/ACTA%202020%2028-12-23.pdf
[14]https://institucional.cadiz.es/sites/default/files/juntas_y_plenos/acuerdos/Extractos%20acuerdos%20P-17%20%2017-10-24.pdf
[15] https://cdn.digitalvalue.es/aspe/assets2/664da93dc4ed98180a5f2095
