Comienza ya a cocinarse el próximo Marco Financiero Plurianual (MFP). Todavía no tenemos documentos oficiales, pero comienza a haber un cierto zumbido en los medios que siguen la actualidad europea. Con muchas precauciones, podemos empezar ya a vislumbrar hacia donde soplan los vientos en el próximo periodo de programación.
En este post, trato de ordenar las ideas sobre lo que puede pasar con los fondos gestionados por las CCAA en el escenario post 2027. Para ello, presento en primer lugar el presupuesto de la UE y su proceso de elaboración, y paso a continuación a ocuparme de los condicionantes que van a operar en un futuro próximo. En este contexto, repaso lo que se ha hecho público sobre el MFP 2028-2034 y abordo el Mecanismo de Recuperacion y Resiliencia en la medida en que pueda servir de guía para el futuro periodo.
El mecanismo del Marco Financiero Plurianual y el presupuesto de la Unión Europea
Los presupuestos de cualquier administración son uno de los instrumentos más importantes para la acción pública, pues determinan qué se podrá financiar en un periodo determinado. Su contenido refleja el equilibrio alcanzado entre intereses muchas veces contrapuestos, y las negociaciones que los preceden son siempre de gran complejidad.
El presupuesto comunitario es, en muchos sentidos, similar al de los estados: se refiere a años naturales y debe estar aprobado antes de que inicie el periodo. Sin embargo, una diferencia muy importante es que sus importes no se fijan cada año, sino que desarrollan lo contenido en un Marco Financiero Plurianual. Este MFP establece para cada periodo los elementos esenciales de la estructura presupuestaria: volumen global, importe de las diferentes rúbricas y reparto entre los Estados Miembros de las partidas vinculadas a la Política Agraria Común (PAC) y a la Política de Cohesión (estas partidas están desde el principio “territorializadas”).
Desde 1993, el MFP ha tenido una duración de 7 años y desde el Tratado de Lisboa (2007), tiene el rango de Reglamento Comunitario. Es por tanto el resultado de un procedimiento legislativo, especial, que comienza con una propuesta de la Comisión Europea, requiere la aprobación del Parlamento Europeo y finaliza con la aprobación por unanimidad del Consejo.
El volumen económico del actual MFP es de 1.200.000 millones de euros, y la diversidad de intereses en juego es enorme. Si quitamos lo destinado a gastos de personal (Administración), el presupuesto se divide en tres grandes componentes: Política Agrícola Común, Política de Cohesión/Regional y Otras políticas. Como muestra la gráfica siguiente, los cambios entre periodos han sido importantes, y en los dos últimos periodos ha habido una reducción de la PAC y la Política de Cohesión para incluir otras prioridades.
Los tres componentes del presupuesto responden a momentos distintos del proceso de construcción europea, y se diferencian por sus sistemas de gestión:
- Política Agrícola Común. Se corresponde a una primera fase del proceso de integración (Mercado Común) y se gestiona de manera compartida,con la cooperación entre la Comisión y los Estados Miembros. Supuso un 70% del presupuesto comunitario en los años 80[1] y ha venido disminuyendo su porcentaje desde entonces. Actualmente, se destina en su mayor parte a ayudas directas a propietarios de terrenos agrícolas, lo que la convierte en una política muy sensible.
- Política de Cohesión. Se gestiona también de manera compartida, entre la Comisión, los Estados Miembros y las Regiones. Al ser una política de ámbito regional, presenta una enorme heterogeneidad, con cerca de 400 programas distintos en toda la UE. Aunque tiene orígenes anteriores, se consolida en volumen a partir de la segunda mitad de los años 80 (Fase de Cooperación Politica – Acta Única) y tuvo su reconocimienro en los tratados en Maastrich.
- Otras políticas. Son gestionadas directamente por la Comisión a través de sus Direcciones Generales o de forma indirecta mediante la atribución a otros organismos. En los dos últimos periodos, estas políticas han ido ganando peso hasta representar casi un tercio del presupuesto comunitario.
El próximo MFP debería estar aprobado en diciembre de 2027. El punto de partida será la propuesta de la Comisión, que se prevé para septiembre de 2025[2], y las negociaciones se sucederán hasta su aprobación por unanimidad por el Consejo. Como su impacto se extiende por 7 años, la batalla por su contenido es complicada y larga. Ya han comenzado los trabajos preparatorios internos y empiezan a hacerse públicos los posicionamientos de muchos de los agentes interesados[3].
Los grandes condicionantes: prioridades políticas y ampliación
El MFP va a ser la expresión cifrada de las prioridades políticas de la UE para el periodo, que estará muy influenciado por el contexto internacional y por las preferencias ideológicas dominantes.
La situación internacional es de una enorme complejidad, una «policrisis» en la que se interrelacionan, entre otros, el cambio climático, la inestabilidad económica, los conflictos geopolíticos (destacando el de Ucrania) y los desplazamientos masivos de población. Como señala el informe Niinistö, la UE ha experimentado desde el inicio de la década la pandemia más grave en un siglo, la guerra más sangrienta en suelo europeo desde la Segunda Guerra Mundial y el año más caliente desde que existen registros. Si esto fuera poco, hay que añadir la enorme incertidumbre en todos los ámbitos que va a suponer la presidencia de Trump en Estados Unidos.
Respecto a las opciones políticas dominantes, al margen de la incertidumbre en las dos principales economías de la Unión Europea (Alemania y Francia), observamos un contexto general de aumento de la influencia de los partidos de derecha y ultraderecha. Este marco anticipa una gran dificultad para aumentar el volumen de recursos presupuestarios en el nuevo MFP, especialmente en lo que se refiere a la Política de Cohesión. En este sentido, hay que recordar que en términos reales, es decir actualizando los importes considerando la inflación, el MFP 2014-2020 fue por primera vez en la historia, inferior al del periodo precedente.
Las prioridades políticas que van a marcar el futuro MFP, están fijadas en la Agenda Estratégica 2024-2029 [4], acordada por el Consejo Europeo el 27/06/ 2024. Ésta se estructura en tres pilares: Europa libre y democrática, Europa fuerte y segura, y Europa próspera y competitiva. En este marco, las prioridades de la Comisión Europea se encuentran en el documento de Orientaciones Políticas 2024-2029 [5] defendido ante el Parlamento por Ursula von der Leyen para su elección como presidenta.
La Agenda Estratégica menciona el término competitividad 14 veces y seguridad 18 veces; en contraste, solo menciona cohesión o integración regional una vez. Por su parte, las Orientaciones Políticas contienen una vaga referencia a la política regional [6] y dedican mucha menos atención a este aspecto que, por ejemplo, a la vivienda, un ámbito muy alejado hasta ahora de la actuación comunitaria.
En buena medida, las prioridades se pueden encontrar en los dos informes encargados a sendos expresidentes: el informe Niinistö[7] (“Fortalecimiento de la preparación civil y militar de Europa”, del expresidente finés) y el informe Draghi [8] (“El futuro de la competitividad europea – una estrategia para Europa”, del expresidente italiano), que describe la situación europea en términos de competitividad como un “desafío existencial”.
Con una economía perdiendo competitividad, en un entorno económico complejo con retroceso del comercio internacional y la pérdida de acceso a materias prmas, y con una guerra a las puertas de la Unión parece claro que la cohesión territorial perderá posiciones en la escala de prioridades[9]en que se verá desplazada por economía y defensa.
El otro elemento que condicionará el MFP 2028-2034 es la ampliación, un “imperativo geopolítico” para las Orientaciones Políticas. Desde la adhesión de Croacia en 2013, parecía que la incorporación de nuevos miembros a la UE se había frenado, pero la invasión rusa de Ucrania ha cambiado esta tendencia. Ha habido un rápido acceso al estatus de países candidatos para Moldavia, Ucrania y Georgia, y se ha reactivado el proceso de ampliación para los países de los Balcanes. Si en 2021 la próxima ampliación parecía lejana, ahora parece que va a materializarse rápidamente. [10] [11]
Todos los países candidatos son mucho más pobres que los actuales Estados Miembros y tienen además un sector agrícola muy importante. Su incorporación tendría, por lo tanto, efectos significativos tanto en la Política Agrícola como en la Política de Cohesión. Estos países serán receptores netos de fondos comunitarios, lo que reducirá los importes recibidos por los miembros actuales. Aunque la futura ampliación no puede compararse con la de 2004/2007 (de 15 a 28 Estados) el importe que España recibió en Fondos de Cohesión pasó de 56.205 a 34.467 millones, a pesar de un aumento global de fondos disponibles de 233.581 a 313.980 millones[12].
En un contexto de resistencias para el crecimiento del presupuesto, las necesidades en seguridad y competitividad determinarán probablemente recortes en Cohesión y Política Agrícola Común. Una eventual ampliación implicaría, además, un enriquecimiento relativo de las CCAA españolas y una porción menor en el reparto de unos fondos que ven reducido su importe.
Qué indicaciones se han dado ya sobre el MFP 2024
En octubre de 2024, mientras tenía lugar en Bruselas la cita anual de la Política de Cohesión (Semana Europea de las Regiones y las Ciudades), un pequeño terremoto sacudió la burbuja europea. Primero POLITICO[13] y luego otros medios[14] informaron sobre una “filtración” del presupuesto para 2028-2034. A pesar de ser solo un power point de seis diapositivas, despertó reacciones del Presidente del Comité de las Regiones[15] e incluso del Consejo de Ministros de Agricultura.[16]
La presentación filtrada, avanza un futuro para la Política de Cohesión basada en tres fenómenos:
- Simplificación. Se propone agrupar todos los fondos de gestión compartida, es decir los territorializados, en un saco común. Esto implicaría fusionar el presupuesto de la PAC y la Política de Cohesión. Se suprimirían la multitud de programas existentes y se sustituirían por 27 programas, uno por cada Estado Miembro.[17]
- Centralización. La concentración del poder de decisión se produciría a dos niveles. A nivel estatal, en que la existencia de Programas Nacionales haría que las autoridades regionales quedasen a expensas de lo que decidiesen las autoridades estatales. También en el ámbito de la Comisión, sería directamente la Presidencia la que tendría la rienda de los fondos, en detrimento de las diferentes Direcciones Generales.
- Modelo basado en resultados. Los pagos de la Comisión a los Estados Miembros no se articularían como reembolso de gastos, sino que estarían vinculados a reformas estructurales, siguiendo el modelo del MRR.
Si hubiera que hacer caso a las reacciones en contra, lo que se estaría fraguando sería el fin de la Política de Cohesión como la hemos conocido es las últimas décadas. Habría una reducción del papel de las Regiones, que pasarían a ser meros ejecutores con la desaparición de los Programas Regionales, y una disminución del importe dedicado tanto a Cohesión como a la PAC, para dedicarlo a otras prioridades.
Más allá de la filtración, lo cierto es que estas ideas están muy en línea con posicionamientos políticos previos referidos al presupuesto comunitario.[18] El documento de Orientaciones Políticas,contempla el preparar la Unión para el futuro como una de las siete prioridades de la Comisión, y en este contexto habla de un nuevo presupuesto resultado de la simplificación, la condicionalidad, nuevas fuentes de financiación y la orientación estratégica. La presidenta de la Comisión es muy explícita al afirmar que “mi ambición es un presupuesto basado en políticas, no un presupuesto basado en programas (…) con menos programas y con un plan para cada país en el que las reformas clave se vinculen a las inversiones”. Estas mismas ideas se encuentran en las Mission Letters[19] [20] (documento por lo que la presidenta asigna tareas y responsabilidades) de Piotr Serafin (Presupuestos, Antifraude y Administración Pública[21]) y Raffaele Fitto (Cohesión y Reformas[22])
Por lo demás, no es sólo que las ideas del documento ya se hubieran puesto negro sobre blanco, sino que la idea de Planes Nacionales, se han implementado ya, tanto en el MRR como en la PAC. Los fondos de la PAC se distribuyen en el periodo 2023-2027 conforme a una reforma que comenzó a fraguarse en 2018[23] y que tienen como uno de sus elementos esenciales los Planes Estratégicos Nacionales en los que cada estado establece sus propias prioridades.[24]
El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia como indicador del futuro de la política de Cohesión
Ante la excepcionalidad que ha supuesto la pandemia del Covid-19, la Unión Europea adoptó medidas sin precedentes que se plasmaron en el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, la pieza central de NextGenerationEU.
El objetivo de este mecanismo es, en primer lugar, contar con un paquete de estímulo para reforzar las economías de los Estados Miembros (recuperación) y, en segundo lugar, prepararlas para el futuro, para hacer frente a nuevas crisis (resiliencia). Con esta perspectiva, los fondos proporcionados están vinculados a la implementación de reformas dirigidas a abordar los desafíos específicos que enfrenta cada país, identificados en sus Planes Nacionales de Recuperación y Resiliencia.
El MRR ha supuesto la superación de dos barreras que antes parecían insalvables:
- Financiación basada en préstamos. El presupuesto general se financia principalmente a través de transferencias de los Estados Miembros, fijadas en un porcentaje de su PIB. En contraposición, el MRR se financia mediante deuda emitida por la UE que deberá ser amortizada con nuevos recursos propios. Esto elimina la disputa entre Estados Miembros receptores y aportadores, y permite un presupuesto en el que todos reciben recursos adicionales.
- Financiación basada en reformas / Pagos no vinculados a costes. La financiación europea en el marco del MRR está condicionada a la realización de las reformas establecidas en los Planes Nacionales de Reforma. Para cada uno de ellos se definen hitos y objetivos que contribuyen a la consecución de inversiones y reformas. Los pagos no están ligados al reembolso de costes, sino a la comprobación de que se han alcanzado los hitos. Esto permite pagos por anticipado y aumenta la velocidad de implementación de las reformas.
Aunque la finalidad del MRR y de la Política de Cohesión son distintas, ambas tienen un enfoque multisectorial y cubren inversiones de un espectro muy amplio. Es evidente la presencia de un efecto de sustitución entre ambos[25], y en muchos casos su gestión ha estado a cargo de las mismas estructuras. Además, por volumen (650.000 millones, de los cuales 444.000 en subvenciones), el MRR es comparable a la Política de Cohesión (543.000 millones en 2021-2027, de los cuales 166.000 corresponden a cofinanciación nacional).
Esta comparabilidad ha levantado expectativas de que en la Política de Cohesión del período 2028-2034 sea esencialmente la continuación de lo experimentado en el MRR, lo que apoyaría de nuevo la idea de cambio radical en la Politica de Cohesion. En este sentido, el mismo documento de Evaluación Intermedia del MRR[26] realiza a lo largo de todo el texto comparaciones entre el MRR y la Política de Cohesión, y tiene como última de sus recomendaciones la incorporación a los futuros instrumentos de financiación de las lecciones aprendidas en el MRR[27].
Conclusiones
Es muy pronto para saber lo que va a suceder. Estamos en un momento inicial del ciclo presupuestario 2028-2034, y aunque los primeros posicionamientos ya han comenzado, queda mucho camino por recorrer. Como muestran la negociación de los MFP anteriores, los cambios de dirección a lo largo del proceso son seguros; una cosa es lo que proponga inicialmente la Comisión y otra muy distinta lo que finalmente acabe ocurriendo.
La dirección hacia la que avanza la Política de Cohesión es clara. El rumbo que la Comisión quiere imponer en relación con los mecanismos de gestión es inequívoco: simplificación, vinculación a reformas y centralización (con Planes Nacionales). Estos aspectos se han formulado de forma expresa y se han ido consolidando tanto en la PAC como en el MRR. La medida en que esto anule el papel de las Regiones es menos segura, es una de las deficiencias señaladas respecto al MRR, supone un cambio muy importante en relación con todos los periodos previos y podría considerarse contraria al Titulo XVIII del Tratado de la Unión Europea.
La velocidad de avance es una gran incógnita. La gobernanza de la UE es compleja, y en el proceso presupuestario hay que considerar no solo a la Comisión, sino también al Parlamento y, sobre todo, a los Estados Miembros, quienes evalúan los cambios en términos de ganancia o pérdida en sus contribuciones netas respecto al periodo anterior. La inercia en el presupuesto es considerable, por lo que más que cambios drásticos, se esperan ajustes graduales. No obstante, nos encontramos ante un momento de desafíos sin precedentes, lo que, como lo ocurrido con el MRR, demuestra que pueden producirse cambios radicales.
Solo se podrá mantener el importe de la Política de Cohesión si se incrementan los recursos propios de la Unión Europea. La competitividad y la seguridad son las prioridades políticas para el corto y medio plazo. Es evidente que la Politica de Cohesión va a tener que alinearse con estas prioridades, pero van a ser necesarios además recursos adicionales. Estos recursos pueden encontrarse bien ampliando el volumen del presupuesto global o reduciendo el importe destinado a Cohesión y PAC. El incremento del presupuesto a partir de transferencias de los Estados parece difícil. Queda por ver si la opción de la deuda, que ha sido posible con los Next Generation, se mantendrá en el futuro o si no va a volver a repetirse.
[1] https://agriculture.ec.europa.eu/data-and-analysis/financing/cap-expenditure_es
[2] https://www.eunews.it/en/2024/11/26/eu-budget-2028-2034-commission-proposal-could-slip-to-september-2025-if-all-goes-well/
[3] El último entre ellos el posicionamiento público Francia, Irlanda, Rumanía y Eslovenia, Alemania y Polonia en el Consejo de la UE sobre política de Cohesión que tuvo lugar el 28/11/2024
[4] https://www.consilium.europa.eu/media/yxrc05pz/sn02167en24_web.pdf
[5] https://commission.europa.eu/document/download/e6cd4328-673c-4e7a-8683-f63ffb2cf648_es?filename=Political%20Guidelines%202024-2029_ES.pdf
[6] “Las regiones seguirán ocupando un lugar central en nuestro trabajo. Necesitamos una política de cohesión y crecimiento reforzada en la que las regiones ocupen un lugar central.”
[7] https://commission.europa.eu/topics/defence/safer-together-path-towards-fully-prepared-union_en
[8] https://commission.europa.eu/topics/strengthening-european-competitiveness/eu-competitiveness-looking-ahead_en
[9] Algo parecido Lo mismo podría decirse de la pérdida de prioridad de la agricultura, salvo en lo que está vinculado con su dimensión económica, su relación con el cambio climático y la importancia de la seguridad alimentaria.
[10] https://www.eunews.it/en/2024/10/30/eu-enlargement-2-ukraines-dream-of-eu-accession-becomes-increasingly-concrete/
[11] En el “ROADMAP FOR FUTURE WORK ON INTERNAL REFORMS aprobado por el Consejo de Junio de 2024 se contempla avanzar en las implicaciones de esta ampliación en materia institucional y presupuestaria
https://www.consilium.europa.eu/media/qa3lblga/euco-conclusions-27062024-en.pdf
[12] Sánchez de Gómez (Universidad de Extremadura), L. A. (2012). Evolución histórica de la cohesión económica y social en la Unión Europea. Revista De Estudios Empresariales. Segunda Época, 2. https://revistaselectronicas.ujaen.es/index.php/REE/article/view/589
[13] https://www.politico.eu/article/european-commission-budget-economic-reforms-conditions-power-grab/
[14] https://www.eunews.it/en/2024/10/08/new-eu-budget-how-von-der-leyen-wants-to-revolutionise-it-and-who-opposes/
[15] https://www.eunews.it/en/2024/10/07/regions-against-brussels-hands-off-cohesion-policy/
[16] https://www.politico.eu/article/farm-ministers-cap-spending-budget-overhaul-2027-eu-brussels/
[17] La simplificación se produciría también en el ámbitos de la gestión directa, con la creación de un Fondo Europeo de Competitividad para agrupar todos los fondos relacionados con investigación, defensa, digitalización y e innovación (Horizon, EU4Health and Digital).
[18] Resulta interesante comprar estos posicionamientos con los de otro documento reciente (febrero de 2024), las conclusiones del Grupo de Alto Nivel sobre el Fururo de la Politica de Cohesión que fue impulsado por la Comisión Europea (DG Regio) en enero de 2023 (Cohesion for a competitive and inclusive Europe : report of the High-Level Group on the Future of Cohesion Policy . Este documento, está realizado por expertos externo, y no refleja en modo alguno las opiniones de la Comisión, pero en comparación con los anteriores parece un documento de parte que refleja los intereses de los agentes involucrados en la actualidad en la politica regional en el mantenimiento del status quo. En este sentido, si bien habla de la necesidad de incidir en la eficacia y la simplificación centra sus recomendaciones en en enfoque “place based”, gestión compartida, y principio de partenariado.
[19] https://commission.europa.eu/document/download/db369caa-19e7-4560-96e0-37dc2556f676_en?filename=Mission%20letter%20-%20SERAFIN.pdf
[20] https://commission.europa.eu/document/download/1bf50cbe-45a4-4dc5-9922-52c6c2d3959f_en?filename=Mission%20letter%20-%20FITTO.pdf
[21] “I want you to develop a new approach for a modern and reinforced EU budget, moving to a policy-based budget from a programme-based budget”
[22] “As part of the next EU long-term budget, cohesion policy should be aligned to wider EU priorities, be more focused, simpler and more impactful and help mobilise reforms and investments.”
[23] https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/cap-overview/cap-2023-27_en#cap-reform-timeline
[24] Sobre las conexiones entre los cambios en la PAC y en la Política de Cohesión resulta interesante: https://www.arc2020.eu/the-eu-is-mulling-a-seismic-budgetary-shift-what-would-this-mean-for-agri-and-rural-areas/
[25] financiación de inversiones que se hubiesen financiado con Politica de Cohesión, favorecida por el hecho de que el MRR no tiene obligaciones de cofinanciación nacional
[26] https://economy-finance.ec.europa.eu/document/download/85f0c9e6-6832-4d07-abf3-2a9280ff7cc8_en?filename=ip269_en.pdf
[27] Sobre las conexiones entre MRR y Política de Cohesión resulta de lectura obligatoria el artículo de @Serafin Pazos Vidal
https://agendapublica.es/noticia/19133/cohesion-recuperacion-batalla-2027
